بررسي مشكلات و تنگناها ي نظام مالياتي در ايران

7 دليل براي فرار مالياتي

علي صادقين

کد خبر: ۱۲۲۲۵۸

تاریخ: ۰۳ مرداد ۱۳۹۲ - ۰۹:۰۰

طي سال‌هاي برنامه اول معادل 5 درصد، برنامه دوم 5/6، برنامه سوم 6 و بالاخره طي سال‌هاي برنامه چهارم توسعه حدود 7/6 درصد بوده است

بي‌ترديد اعطاي معافيت‌هاي مالياتي گسترده‌، به عدم كارايي نظام مالياتي و ضعف نظام اجرايي مالياتي كشور در چند دهه گذشته انجاميده است

ماليات يكي از مهم‌ترين ابزارهاي سياست مالي در تنظيم فعاليت‌هاي مختلف اقتصادي براي رسيدن به تعادل اقتصادي و در نهايت عدالت اجتماعي است. سياست‌هاي مالياتي از طريق تصحيح و تثبيت فعاليت‌هاي اقتصادي در بخش‌هاي مختلف، نه تنها به تامين منابع مالي دولت، بلكه به رشد و توسعه اقتصادي كمك مي‌كند. اعمال صحيح سياست‌هاي مالياتي را مي‌توان ابزاري در جهت افزايش تحرك، پويايي و حركت به سمت توسعه اقتصادي، اجتماعي تلقي كرد. از سوي ديگر، اجراي ناصحيح سياست‌هاي مالياتي، موجب ضعف بخش‌هاي مختلف اقتصادي و عدم تامين منابع مالي دولت از اين روش و كند شدن حركت توسعه اقتصادي و اجتماعي مي‌شود. در واقع تجربه كشورها نشان مي‌دهد كه استفاده از ماليات به عنوان يك جريان سالم درآمدي براي توسعه اقتصادي و گسستن از وابستگي اقتصادي است و منطقي‌ترين روش تامين مخارج دولت است به طوري كه مي‌توان گفت، هر چه ميزان درصد ماليات در درآمدهاي دولت افزايش يابد، بودجه دولت حالت سالم‌تر ومطمئن‌تري را پيدا مي‌كند. پس مي‌توان گفت، ماليات‌ها، به دليل اثرهاي تخصيصي و توزيعي خود، همواره از ابزارهاي موثر در دست دولت‌ها به شمار مي‌روند. در واقع، تجربه بسياري از كشورها نشان مي‌دهد كه استفاده از ماليات، نه تنها منطقي‌ترين روش تامين مخارج دولت‌ها است، بلكه به عنوان يك جريان سالم درآمدي، براي نيل به توسعه اقتصادي، بهبود توزيع درآمد در جامعه و گسستن از وابستگي اقتصادي، به كار گرفته شده است. دولت با استفاده از اهرم ماليات‌ها مي‌تواند، علاوه بر تامين مالي هزينه‌هايش، در جهت نيل به اهداف سه گانه خويش (تخصيص منابع، توزيع درآمد و ثبات اقتصادي) حركت كند. به تجربه ثابت شده است كه توزيع درآمدي كه به وسيله نيروهاي بازار شكل مي‌گيرد، با آن توزيع درآمدي كه جامعه براي اعضاي خود مي‌پسندد، متفاوت است. در اين راستا، دولت مي‌تواند با استفاده از سياست‌هاي مالياتي مناسب و انتخاب بهينه تركيب ماليات‌هاي مستقيم و غير مستقيم، به نحو موثرتري، تخصيص بهينه منابع، باز توزيع درآمد و ثروت در جامعه و دستيابي به عدالت اجتماعي را باعث شود. عدم آگاهي از تركيب بهينه ماليات‌ها، نبود استراتژي صريح در هدفمند‌سازي يارانه‌ها و مشكلات ايجاد شده در راه سياست‌هاي اصلاحي، از عواملي بوده است كه برنامه‌هاي دولت در روند آزاد‌سازي اقتصادي، شفاف كردن نرخ ارز، تصحيح نظام يارانه، ايجاد انضباط پولي و مالي و به ويژه كاهش نابرابري در اقتصاد را با شكست مواجه كرده است. مضاف بر اين، در بسياري از كشورهاي در حال توسعه (از جمله ايران)، به علت نبود اطلاعات كافي و عدم كارايي نظام اجرايي وصول ماليات، بسياري از مشاغل پردرآمد از دادن ماليات متناسب با درآمدشان مي‌گريزند و بخش قابل توجهي از درآمد دولت به اين ترتيب از بين مي‌رود. به طور كلي مهم‌ترين مشكلات و تنگناهاي نظام مالياتي ايران را مي‌توان به صورت زير بر شمرد.

وابستگي معادلات اقتصادي ايران به نفت

با توجه به وابستگي معادلات اقتصادي ايران به درآمدهاي حاصل از فروش نفت خام، بخش زيادي از پايه مالياتي مربوط به شركت‌ها (ارزش افزوده بخش‌هاي اقتصادي) و به تبع آن ماليات وصولي، از نوسانات درآمدهاي نفتي تاثير مي‌پذيرد؛ به طوري كه با افزايش درآمدهاي ارزي ريالي حاصل از فروش نفت خام و رونق فعاليت‌هاي اقتصادي، با يك وقفه زماني، رشد ماليات بر شركت‌ها افزايش مي‌يابد. اين نوسانات مانع از اجراي با ثبات سياست‌هاي توزيعي و تخصيصي توسط ابزار ماليات در ايران شده است. از سوي ديگر، بررسي روند شاخص‌هاي مالياتي طي دوره 1389-1350، نشان مي‌دهد بخش مهمي از پايه‌هاي مالياتي، وابسته به درآمدهاي نفتي است كه اين امر درآمدهاي مالياتي را در مقابل نوسان‌هاي بازار جهاني نفت به‌شدت آسيب‌پذير كرده است. به طور متوسط در 40 سال گذشته، بيش از 25 درصد از كل ماليات‌ها را، ماليات بر واردات برخود اختصاص داده است كه به طور مستقيم وابسته به ارز حاصل از صادرات نفت است. همچنين بخش عمده‌يي از ماليات‌هاي دولت، متعلق به ماليات بر شركت‌ها بوده است كه چون شركت‌ها نيز وارد‌كننده بعضي از كالاهاي واسطه‌يي هستند؛ لذا متكي به درآمدهاي نفتي بوده‌اند. به اين‌ترتيب در طول چند سال گذشته، بخش قابل ملاحظه‌يي از درآمدهاي مالياتي، به طور مستقيم يا غيرمستقيم، وابسته به درآمدهاي نفتي بوده است كه اين امر حاكي از ساختار نامتناسب و نامطلوب اين درآمدها در تامين مخارج دولتي و ابزار سياستگذاري دولت در كاهش نابرابري، بوده است.

فرار و اجتناب مالياتي

موديان مالياتي بخش مشاغل خصوصي با وجود برخورداري از بيشترين درآمد و نقدينگي، كمترين سهم را در تامين درآمدهاي مالياتي دارند. نياز به تخصص‌هاي پايين، بالا بودن ميزان سود و امكان فرار مالياتي، از جمله عواملي هستند كه گسترش چنين مشاغلي را امكان پذير ساخته است همچنين به نارسايي‌هاي نظام تشخيص و محدود بودن خود اظهاري در بخش مشاغل، امكان فرار مالياتي را در اين بخش بسيار گسترده كرده است. عوامل مذكور، اجراي سياست‌هاي توزيعي را دراين بخش با مشكل مواجه ساخته است. بررسي‌هاي مختلف نشان مي‌دهد شايع‌ترين زمينه‌هاي پيدايش فرار مالياتي به شرح زير است:

1- گسترش نيافتن فرهنگ مالياتي در جامعه: فرهنگ مالياتي، مجموعه‌يي از طرز تلقي، بينش و عكس العمل افراد در قبال نظام مالياتي است. به عبارت ديگر طرز تلقي‌، بينش‌، برداشت‌، آرمان‌ها، ارزش‌هاي اجتماعي، قوانين جاري و ميزان تحصيلات و آگاهي، از جمله عواملي هستند كه فرهنگ مالياتي را شكل

مي‌دهند.

2- عدم مبادله كامل اطلاعات و نبود سيستم نظارت و پيگيري در اخذ ماليات

3- تشخيص علي‌الراس و وجود ضعف در اجراي آن

4- عدم استقبال از تسليم اظهارنامه‌هاي مالياتي و ضعيف بودن ضمانت‌هاي اجرايي ارسال نكردن اظهارنامه، دلايل گوناگوني دارد. رايج‌ترين دليل عدم ارسال، مي‌تواند اين باشد كه در صورت به روز نبودن ثبت مودي، بهترين امكان براي ارسال نكردن اظهارنامه و پس از آن فرار از پرداخت ماليات فراهم شده است. دليل ديگرعدم برخورد قاطع ماموران مالياتي است كه آن هم مي‌تواند به دليل عدم آشنايي و عدم تسلط كافي ماموران مالياتي به قوانين مالياتي و نداشتن مهارت كافي دراجراي آنها باشد.

5- تاخير در وصول ماليات

6- عدم شناخت موديان و مستند نبودن ميزان درآمد آنها

7- وجود معافيت‌هاي وسيع و متنوع: دولت‌ها گاه با اتخاذبرخي سياست‌هاي حمايتي مالياتي و معافيت‌هاي مالياتي، راه فرار مالياتي را باز مي‌كنند و در صورتي كه در سيستم اطلاعات كارآمد نيز در نظام مالياتي موجود نباشد، فرار مالياتي گسترش مي‌يابد. همچنين با اعطاي معافيت‌هاي مالياتي، گروهي از پرداخت ماليات معاف مي‌شوند و اين امر به كاهش درآمدهاي مالياتي دولت منجر مي‌شود. بنابراين‌، اگر اعطاي معافيت‌ها با دقت لازم صورت نگيرد‌، دولت براي كسب درآمد مالياتي مورد نظر‌، فشار سنگيني را بر گروه‌هاي ديگر جامعه وارد مي‌كند يعني براي جبران درآمد مالياتي‌، ميزان نرخ‌هاي مالياتي بيشتري‌، بر گروه‌هايي كه از معافيت‌هاي مالياتي بهره‌مند نيستند‌، تحميل خواهد شد. پس بي‌ترديد اعطاي معافيت‌هاي مالياتي گسترده‌، به عدم كارايي نظام مالياتي و ضعف نظام اجرايي مالياتي كشور در چند دهه گذشته انجاميده است.

وجود معافيت ‌هاي مالياتي

با وجود كاهش قابل ملاحظه معافيت‌هاي مالياتي طي برنامه سوم توسعه و بعد از آن، هنوز نسبت عمده‌يي از توليد ناخالص داخلي در كشور از معافيت‌هاي مالياتي برخوردارند. وجود اين معافيت‌هاي گسترده يكي از دلايل پايين بودن نسبت درآمدهاي مالياتي به توليد ناخالص داخلي و مفقود ماندن بخش گسترده‌يي از ظرفيت مالياتي كشور است. استفاده از معافيت‌هاي مالياتي براي اجراي بعضي از سياست‌هاي حمايتي؛ به ويژه بخش‌هايي كه مربوط به بخش دولتي مي‌شوند و فعاليت‌هاي آنها در حال رقابت با بخش خصوصي هستند، به تغيير در رابطه مبادله و بازده سرمايه و نيز به دنبال آن به ضرر بخش خصوصي منجر مي‌شود. اين وضعيت باعث انحراف منابع توليداز بخش خصوصي به سمت بخشي كه مشمول معافيت مالياتي است، خواهد شد. در اين وضعيت، منابع از بخشي كه توليد نهايي بالاتري دارد، به بخشي كه داراي بازده اقتصادي كمتري است، منتقل و موجب كاهش رفاه در كل جامعه خواهد شد.

بي‌كشش بودن نظام مالياتي

در مرحله رشد اقتصادي، وجود يك نظام باكشش مالياتي، مزاياي زيادي دارد. با توجه به اينكه معمولا در اين دوره، تمايل به افزايش هزينه‌هاي دولت بيشتر از افزايش درآمد‌هاست، وجود يك نظام باكشش مالياتي، باعث خواهد شد كه درآمدهاي مورد نياز با سهولت بيشتري استحصال شود؛ چراكه در غير اين صورت، دولت مجبور به تغيير در نرخ‌هاي موجود خواهد شد. طي چند دهه گذشته، كشش مالياتي در ايران كمتر از يك- بي‌كشش- بوده است. لذا در موارد متعدد، دولت مجبور به تغييرات گسترده در سياست‌هاي مالياتي و نرخ‌هاي ماليات شده است‌؛ به طوري كه ابزارهاي مالياتي كمتر به عنوان اهرم رشد اقتصادي يا بهبود توزيع درآمد عمل كرده‌اند.

وقفه در جمع‌آوري ماليات

در ايران صرف نظر از ماليات بر حقوق و دستمزد، در ساير موارد پايه‌هاي مالياتي، تقريبا جمع‌آوري ماليات، با وقفه روبه‌رو است؛ به ويژه ماليات بر مشاغل و ماليات بر شركت‌هاي دولتي و غيردولتي، كه اين امر با توجه به وضعيت تورمي كشور، درآمدهاي مالياتي دولت را در چند دهه گذشته كاهش داده است.

عدم اتكاي دولت‌ها به درآمدهاي مالياتي

(پايين بودن نسبت ماليات به توليد ناخالص داخلي)

در كشورهاي توسعه‌يافته درآمدهاي مالياتي نقش مهم و بسزايي را از درآمدهاي دولت دارا هستند. به طور كلي، تكيه بردرآمدهاي قابل اتكاي مالياتي نشانه سلامت اقتصادي يك كشور است. بررسي سهم درآمدهاي مالياتي از توليد ناخالص داخلي در اقتصاد نشان‌دهنده آن است كه نظام مالياتي يك كشور تا چه حد مي‌تواند از ظرفيت‌‌هاي بالقوه اقتصادي آن كشور براي كسب درآمدهاي مالياتي بهرمند شود. نسبت درآمدهاي مالياتي به توليد ناخالص داخلي طي سال‌هاي برنامه اول معادل 5 درصد، برنامه دوم 5/6، برنامه سوم 6 و بالاخره طي سال‌هاي برنامه چهارم توسعه حدود 7/6 درصد بوده است. از آنجايي كه يكي از فروض اساسي برنامه چهارم افزايش 8 درصدي نسبت ماليات به توليد ناخالص داخلي در سال 1388 بوده، به نظر مي‌رسد ما همچنان با اين نسبت فاصله زيادي داريم. از سوي ديگر، كم بودن سهم درآمدهاي مالياتي در تامين هزينه‌هاي جاري دولت كه با وجود تلاش‌هاي گوناگون به سختي به 50 درصد مي‌رسد، مويد اين نكته است كه بايد اقدام‌هاي اساسي براي تامين مخارج دولت از محل درآمدهاي مالياتي انجام شود، گرچه امكان افزايش سهم ماليات در تامين مالي دولت بدون كنترل مخارج هزينه‌يي امكان‌پذير نخواهد بود. بنابراين دولت بايد در كنار سياست افزايش ماليات، برنامه روشني براي كنترل مخارج هزينه‌يي خود نيز تدوين كند. با توجه به مهم‌ترين مشكلات نظام مالياتي كه در بخش بالا به آن اشاره شد، به نظر مي‌رسد بين وضعيت موجود مالياتي در اقتصاد ايران با شرايط مطلوب آن شكافي وجود دارد كه شناسايي ريشه‌هاي اين انحراف و تلاش براي مرتفع كردن آن ضروري است. به عبارت ديگر، با وجود برنامه‌ها و اهداف در نظر گرفته شده، بررسي ساختار اقتصادي كشور بيانگر ضعف در وصول درآمدهاي حياتي مالياتي است. نظام مالياتي كشور ما نيز در هاله‌يي از‌اين پيچيدگي‌ها قرار دارد و شناسايي متغيرهاي درون‌زا و برون‌زاي آن به عوامل متعدد اجتماعي، اقتصادي، فرهنگي و رفتاري برمي‌گردد كه نيازمند تامل بيشتري است. به ويژه در برهه‌يي از زمان كه اقتصاد كشور در حال گذار اقتصادي است و ماليات از جايگاه و اهميت خاص و ويژه‌يي در برون رفت از اتكا به درآمدهاي نفتي برخوردار است. در اين راستا، با توجه به اينكه دولت يازدهم كمتر از يك ماه ديگر سكان هدايت قوه مجريه را بر عهده مي‌گيرد، ضروري است اصلاحاتي در اين باب صورت پذيرد. بنابراين، با توجه به نقش ويژه تركيبات ماليات‌هاي مستقيم و غيرمستقيم در رشد، تثبيت، تخصيص بهينه منابع و بهبود توزيع درآمدها، اجراي راهكارها و توصيه‌هاي سياستي زيرمي‌تواندمنجر به بهبود كارايي نظام مالياتي، توزيع درآمدها و افزايش رفاه اجتماعي در كشور شود:

- گسترش پايه مالياتي از طريق حذف معافيت‌هاي غيرضروري

- ايجاد سيستم اطلاعاتي مناسب و كارا براي ساماندهي سيستم دريافت ماليات‌ها

- شناسايي ظرفيت‌هاي جديد مالياتي در ايران از جمله ماليات تامين اجتماعي و ماليات محيط زيست

- تعيين نرخ بهينه ماليات براي تركيب‌هاي مختلف مالياتي براي حداكثر كردن درآمدهاي مالياتي با توجه به نرخ تورم موجود

- طراحي نظام جامع معافيت‌هاي مالياتي، ضمن تبيين ضرورت‌ها و راهبردها در حوزه معافيت‌ها و مشوق‌هاي مالياتي

- ضابطه‌مند كردن صنوف، اصلاح نظام توزيع و حذف واسطه‌ها، جلوگيري از ايجاد مشاغل كاذب و كنترل آن توسط نهادهاي مسوول همچون شهرداري‌ها و...

- تجهيز و ساماندهي نظام جامع تامين اجتماعي، به منزله سياست‌هاي مكمل و به موازات اصلاح نظام مالياتي، مورد توجه قرار گيرد.

- تسريع درروندخصوصي‌سازي شركت‌هاي دولتي وبهبود درقيمت‌گذاري وكارايي آن دسته از شركت‌هايي كه هنوزتحت مديريت دولتي اداره مي‌شوند.

پژوهشگر و مدرس اقتصاد