قانون و انتخاب شهردار بیش‌ از 2 دوره متوالی

هوشنگ‌ پوربابایی / حقوقدان

کد خبر: ۱۲۷۱۸۶

تاریخ: ۱۰ شهريور ۱۳۹۲ - ۱۶:۵۰

شرق - اخیرا بحثی در خصوص موانع انتخاب شهردار، بیش از دو دوره متوالی، با توجه به متون قانونی- قانون تشکیلات شوراهای اسلامی – خصوصا در برهه اخیر، ‌که با انتخابات شهرداری‌ها قرابت یافته، در جامعه حرارتی خاص پیدا کرده است و هر صاحب‌نظری عقیده خود را بیان می‌کند.
نگارنده درصدد است موضوع را از لحاظ حقوقی و فقهی ضمن ورود به بحث حاکمیت قوانین سابق و لاحق (از منظر حقوق) و تشریح بحث متاخرین علم فقه در باب تخصیص، استحصاب و عندالزوم تزاحم و تعارض (از منظر فقه) به این موضوع بپردازد:‌

1-قوانین حاکم بر تشکیلات شوراها:
‌الف) اصل صد الی 106 قانون اساسی
ب) قانون تشکیلات شوراهای اسلامی کشور مصوب 1/9/61
پ) قانون اصلاح قانون تشکیلات شوراهای اسلامی کشور و انتخابات شوراهای مزبور، مصوب 29/4/1365
ت) قانون اصلاح پاره‌ای از مواد قانون تشکیلات شوراهای اسلامی کشور (1/9/61) و قانون اصلاح قانون تشکیلات شوراهای مزبور (29/4/65) مصوب 5/9/69

ث) قانون الحاق موادی به قانون انتخابات شوراهای اسلامی کشوری مصوب 3/2/70
ج) قانون تشکیلات وظایف و انتخابات شوراهای اسلامی کشوری و انتخاب شهرداران مصوب 1/3/75

2-موضوع انتخاب و عزل و نصب شهردار در قوانین یادشده به شرح ذیل آمده:‌
الف) ماده 19 قانون تشکیلات شوراها مصوب 61 در باب وظایف و اختیارات کلی شورا به صراحت در بند 18 آن از قید «نصب و عزل شهردار» (بدون ذکر مدت، تناوب، توالی موانع یا جواز حضور) نام برده و آن را در زمره تکالیف شوراها قلمداد نموده است.

ب) در قانون الحاق یک تبصره به ماده 53 قانون سال 61 صرفا به نیابت وزیر یا سرپرست وزارت کشور تا تعیین و تکلیف و تشکیل شوراهای اسلامی شهر پرداخته و جواز دیگری ندارد.
پ) در قانون اصلاح پاره‌ای از مواد قانون تشکیلات شوراهای اسلامی کشوری (مصوب1/9/61) و قانون تشکیلات شوراهای اسلامی (مصوب 29/4/65) مصوب 5/9/69- که صرفا درصدد اصلاح پاره‌ای از مواد سابق برآمده – چنین بیان داشته:

ماده4= بند 1 ماده 35 به شرح ذیل اصلاح و دو بند به عنوان بندهای 7 و 8 به آن اضافه می‌گردد:
بند7= انتخاب شهردار برای مدت 4سال و معرفی به وزیر کشور جهت صدور حکم
تبصره1= انتخاب مجدد شهردار به صورت متوالی تنها برای یک دوره در آن شهر بلامانع خواهد بود.
ت) قانون تشکیلات وظایف و انتخاب شوراهای اسلامی کشور مصوب 75
در ماده 71 قانون موصوف وظایف شورای اسلامی شهر بیان شده:‌
در بند 1 ماده مذکور «انتخاب شهردار برای مدت چهارسال» به عنوان یکی از وظایف شورای اسلامی شهر بیان شده است. دقیقا نقطه تنازع صاحب‌نظران همین بند قانونی است و دچار اختلافات سطح جامعه گردیده‌اند چه آنکه عده‌ای معتقدند.

- قانون مصوب 69 که انتخاب شهردار برای مدت چهارسال به عهده شورای اسلامی شهر بوده و برابر تبصره همان ماده و انتخاب مجدد شهردار را تنها برای یک دوره متوالی بلامانع دانسته، وسیله قانون مصوب 75 نسخ نگردیده و کماکان قانون حاکم است و شهردار هر شهر بعد از دو دوره متوالی توان انتخاب شدن ندارد اما عده‌ دیگری در مقابل معتقدند:‌

قانون سال 75 که انتخاب شهردار برای مدت 4سال – بدون ذکر توالی یا منع انتخاب مجدد را تجویز نموده در مقام بیان و اعلام تدوین و قانون سال 69 را نسخ نموده است و سکوت قانونگذار را نوعی عدم تصریح به مانع ذکرشده می‌دانند و تجویز انتخاب شهردار را حتی به صورت چند دوره ولو توالی از قانون پیش‌گفته تحصیل می‌نمایند.
جهت رفع مشکل و تنازع هر دو عقیده باید از روش ذیل پیروی تا حکم قضیه را تحصیل نمود.
الف) آیا قوانین سابق خصوصا قانون مصوب 69 نسخ گردیده یا خیر؟

ب) آیا به لحاظ فقهی و بنا بر اجماع اصولیون سکوت قانونگذار را می‌توان حمل بر تدبیر گروه دوم تلقی نمود یا در موارد شک و یقین می‌توان به قاعده استصحاب استناد و با توسل بر فروع «شک در مقتضی» و «شک در رافع» به حل موضوع توسل جست؟
الف) آیا قوانین سابق خصوصا قانون مصوب 69 نسخ گردیده‌اند یا خیر؟
1- مستحضرید اولین قانون تشکیلات شوراها در سال 61 تدوین گردیده، برابر ماده 53 آن کلیه قوانین مغایر آن لغو و بلااثر گردید.

2- قانون مصوب 29/4/65 و 5/9/69 نیز در مقام اصلاح قانون سابق برآمده و طبیعی است که قانونگذار در اینگونه موارد درصدد تصویب قانون جدید با تاسیس جدید برنیامده تا مغایرتی به وجود آید و در مقام رفع مغایرت بند یا ماده‌ای اضافه و تعارض یا تزاحم حکم را برطرف کند.
3- در ماده 92 قانون تشکیلات شوراهای اسلامی شهر «کلیه قوانین و مقررات مغایر با این قانون لغو گردیده است.»

بنابراین به تصریح هیچ‌کدام از قوانین لاحق، قوانین سابق نسخ صریح نگردیده‌اند هیچ قاعده‌ای که مبین نسخ ضمنی قاعده مزبور نیز باشد به دست نیامده بنابراین در نسخ آن دلیلی موجود نیست و با توجه به قاعده رایج بین اصولیون مبنی بر «اصل بر عدم نسخ است» جوابی بر نسخ قانون 69 وجود ندارد.

دلیل بقای قانون سال 69:
اما آنچه به‌عنوان دلیل بقای سال 69 می‌توان اشاره داشت به شرح ذیل معروض می‌گردد:
عناصر تقسیمات کشوری عبارتند از روستا، دهستان، شهر، بخش، شهرستان و استان. در ارتباط با این عناصر، قانون تشکیلات شوراهای اسلامی مصوب 69 و اصلاحیه‌های بعدی آن شوراهای اسلامی ده، بخش، محل، شهر، شهرستان، استان و شورایعالی استان‌ها و وظایف آنها را در مجموعه فوق پیش‌بینی نموده است. علاوه بر آن، قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شوراهای اسلامی کشور و انتخابات شهرداران مصوب 75 تشکیل شوراهای اسلامی روستا، بخش، شهر و شهرک را مقرر داشته است. (ماده 1 قانون سال 75)

ماده 92 قانون اخیر مقرر می‌دارد: کلیه قوانین و مقررات مغایر با این قانون لغو می‌گردد، اما چون این قانون (1/3/75) قلمرو جغرافیایی محدودتری را نسبت به قانون سال 69 و اصلاحیه‌های بعدی آن شامل می‌شود بدین‌معنا که از مجموع هفت شورای پیش‌بینی‌شده فقط متعرض چهار مورد آن شده به نظر می‌رسد که مقررات قبلی را نسخ نکرده باشد، از طرف دیگر، قانون اخیرالتصویب در ماده 53 خود پاره‌ای از مواد قبلی را مورد استناد قرار داده است، بنابراین می‌توان استنباط نمود که این قانون با محدوده مشخص خود نمی‌تواند ناسخ قانون سابق باشد.

نکته دیگر بقای قانون سابق اینکه مقررات قانون جدید و شوراهای پیش‌بینی‌شده در آن، با سیاق تشکیلاتی قانون سابق که مناسب با قانون تقسیمات کشوری و همساز با اصل صد قانون اساسی تدوین شده، هماهنگی لازم را ندارد که خود می‌تواند نقطه‌ضعف قانون بوده به همین‌روی با مبنا قراردادن قانون اساسی و قانون مصوب 61 اصلاحیه‌های بعدی و با در نظر گرفتن قانون 75 شورای اسلامی را مورد بررسی و تدقیق قرار داد.

بنا بر قانون سال 61 و اصلاحیه‌های بعدی در کنار قانون سال 75 دایر و قانون حاکم تلقی می‌گردد.
2- اما به لحاظ فقهی باید به اصول عملیه (اصل استصحاب) و حجیت مفهوم استناد و موضوع را حل کرد. اصل استصحاب = استصحاب جایی است که شک ما بدوی نیست و سابقه آن روشن است. به عبارتی استصحاب یعنی فرض بقای امری که در گذشته یقین به آن داشتیم و الان وضعیت آن مشکوک است.

بنابراین ارکان استصحاب شامل 1- یقین سابق (قانون سال 69)
2- شک لاحق (قانون سال 75)
3- تعدد زمان متیقن و مشکوک (زمان تعیین قانون مصوب 69 و زمان مشکوک قانون سال 75 می‌باشند) حال باید دید در فرض وجود ارکان فوق می‌توان فرض بقاء را به حالت مشکوک تعمیم داد و آن را حجت دانست یا اساسا باید دید اصل استصحاب حجت است و می‌توان با این اصل عملی فقهی حکم قضیه‌ای را کشف و به آن عمل نمود و موضوع قانون سال 69 را به قانون 75 تعمیم داد؟

در مورد حجیت استصحاب اختلاف است، قدیمی‌ها به عدم حجیت استصحاب – مطلقا – حکم داده‌اند اما علمای متاخر یا متاخرین (از علامه شیخ انصاری به بعد) حکم به حجیت استصحاب داده‌اند صرف نظر از مبحث استصحاب در شک در مقتضی یا شک در رافع می‌توان با این اصل علیه (اصولیون) حکم به استصحاب نمود و تبصره قانونی سال 69 را به قانون سال 75 نیز تعمیم و به عدم جواز قانونی انتخاب شهردار بیش از دو دوره متوالی حکم داد.

ضمن آنکه نمی‌توان در تعارض اصل استصحاب با اصول برائت، تخییر، احتیاط، قرعه، استصحاب را مقهور دانست و غیرمقدم تلقی و بر اصول مذکور عمل کرد به عبارت دیگر و با توجه به اصل استصحاب، یقین سابق و شک لاحق می‌توان اینگونه استناد کرد که شهردار برای دو دوره متوالی نمی‌تواند سکاندار شهر باشد.

اما به موضوع دیگری که اساسا اصولیون به آن استناد می‌نمایند نیز می‌توان متوسل گشت و حکم قضیه را استحصال نمود، آنجا که بحث مفهوم موافق و مخالف حکم قضیه جاری و ساری می‌شود موضوع حجیت مفهوم و معنا پیدا می‌کند اینجاست که بحث مفهوم مخالف و حجیت مفاهیم به حل قضیه کمک می‌کند و حکم قضیه را استخراج و شک را به یقین می‌رساند اگر چه در این مقال نمی‌توان به این موضوع پرداخت و بحث تفصیلی نمود (چون از حوصله خواننده خارج است) اما به لحاظ اصل کلی می‌توان به بحث «مفهوم حصر» (یعنی منحصر کردن حکم به امری یعنی حکم فقط منحصر به آن امر است این معلوم است که برای غیر آن امر نیست)‌ در آن قسمت که در قانون سال 75 صرفا جواز شهرداری برای چهارسال تعیین گردیده – ولاغیر – و این مفهوم بین ‌اصولیون حجت است و «مفهوم عدد» به این معنا که هرگاه حکمی محدود به یک عددی بود آیا می‌شود گفت برای غیر آن عدد نیست و آیا عدد مفهوم دارد یا نه و اساسا مفهوم عدد حجت است یا خیر؟ نیز حکم قضیه را خارج نمود که اکثر علمای متاخر (از مرحوم شیخ انصاری به بعد) اعلام داشته عدد مفهوم ندارد و مفهوم عدد حجت نیست (موضوع ذکر عدد چهارسال – و نه بیشتر برای شهرداری یادشده در قانون 75) نه‌تنها قانون سال 69 را نمی‌توان منسوخ دانست بلکه با مفهوم حصر و عدد جوازی برای شهرداری بیش از چهارسال نمی‌توان خارج کرد لذا با این اوصاف و با توجه به عدم نسخ قانون سال 69 و قواعد فقهی یادشده جوازی بر بقاء و انتخاب شهردار از مجموعه قوانین یادشده استحصال نمی‌گردد.

- قانون مصوب 69 که انتخاب شهردار برای مدت چهارسال به عهده شورای اسلامی شهر بوده و برابر تبصره همان ماده و انتخاب مجدد شهردار را تنها برای یک دوره متوالی بلامانع دانسته، وسیله قانون مصوب 75 نسخ نگردیده و کماکان قانون حاکم است و شهردار هر شهر بعد از دو دوره متوالی توان انتخاب شدن ندارد اما عده‌ دیگری در مقابل معتقدند:‌

قانون سال 75 که انتخاب شهردار برای مدت 4سال – بدون ذکر توالی یا منع انتخاب مجدد را تجویز نموده در مقام بیان و اعلام تدوین و قانون سال 69 را نسخ نموده است و سکوت قانونگذار را نوعی عدم تصریح به مانع ذکرشده می‌دانند و تجویز انتخاب شهردار را حتی به صورت چند دوره ولو توالی از قانون پیش‌گفته تحصیل می‌نمایند.
جهت رفع مشکل و تنازع هر دو عقیده باید از روش ذیل پیروی تا حکم قضیه را تحصیل نمود.
الف) آیا قوانین سابق خصوصا قانون مصوب 69 نسخ گردیده یا خیر؟

ب) آیا به لحاظ فقهی و بنا بر اجماع اصولیون سکوت قانونگذار را می‌توان حمل بر تدبیر گروه دوم تلقی نمود یا در موارد شک و یقین می‌توان به قاعده استصحاب استناد و با توسل بر فروع «شک در مقتضی» و «شک در رافع» به حل موضوع توسل جست؟
الف) آیا قوانین سابق خصوصا قانون مصوب 69 نسخ گردیده‌اند یا خیر؟
1- مستحضرید اولین قانون تشکیلات شوراها در سال 61 تدوین گردیده، برابر ماده 53 آن کلیه قوانین مغایر آن لغو و بلااثر گردید.

2- قانون مصوب 29/4/65 و 5/9/69 نیز در مقام اصلاح قانون سابق برآمده و طبیعی است که قانونگذار در اینگونه موارد درصدد تصویب قانون جدید با تاسیس جدید برنیامده تا مغایرتی به وجود آید و در مقام رفع مغایرت بند یا ماده‌ای اضافه و تعارض یا تزاحم حکم را برطرف کند.
3- در ماده 92 قانون تشکیلات شوراهای اسلامی شهر «کلیه قوانین و مقررات مغایر با این قانون لغو گردیده است.»
بنابراین به تصریح هیچ‌کدام از قوانین لاحق، قوانین سابق نسخ صریح نگردیده‌اند هیچ قاعده‌ای که مبین نسخ ضمنی قاعده مزبور نیز باشد به دست نیامده بنابراین در نسخ آن دلیلی موجود نیست و با توجه به قاعده رایج بین اصولیون مبنی بر «اصل بر عدم نسخ است» جوابی بر نسخ قانون 69 وجود ندارد.

دلیل بقای قانون سال 69:
اما آنچه به‌عنوان دلیل بقای سال 69 می‌توان اشاره داشت به شرح ذیل معروض می‌گردد:
عناصر تقسیمات کشوری عبارتند از روستا، دهستان، شهر، بخش، شهرستان و استان. در ارتباط با این عناصر، قانون تشکیلات شوراهای اسلامی مصوب 69 و اصلاحیه‌های بعدی آن شوراهای اسلامی ده، بخش، محل، شهر، شهرستان، استان و شورایعالی استان‌ها و وظایف آنها را در مجموعه فوق پیش‌بینی نموده است. علاوه بر آن، قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شوراهای اسلامی کشور و انتخابات شهرداران مصوب 75 تشکیل شوراهای اسلامی روستا، بخش، شهر و شهرک را مقرر داشته است. (ماده 1 قانون سال 75)

ماده 92 قانون اخیر مقرر می‌دارد: کلیه قوانین و مقررات مغایر با این قانون لغو می‌گردد، اما چون این قانون (1/3/75) قلمرو جغرافیایی محدودتری را نسبت به قانون سال 69 و اصلاحیه‌های بعدی آن شامل می‌شود بدین‌معنا که از مجموع هفت شورای پیش‌بینی‌شده فقط متعرض چهار مورد آن شده به نظر می‌رسد که مقررات قبلی را نسخ نکرده باشد، از طرف دیگر، قانون اخیرالتصویب در ماده 53 خود پاره‌ای از مواد قبلی را مورد استناد قرار داده است، بنابراین می‌توان استنباط نمود که این قانون با محدوده مشخص خود نمی‌تواند ناسخ قانون سابق باشد.
نکته دیگر بقای قانون سابق اینکه مقررات قانون جدید و شوراهای پیش‌بینی‌شده در آن، با سیاق تشکیلاتی قانون سابق که مناسب با قانون تقسیمات کشوری و همساز با اصل صد قانون اساسی تدوین شده، هماهنگی لازم را ندارد که خود می‌تواند نقطه‌ضعف قانون بوده به همین‌روی با مبنا قراردادن قانون اساسی و قانون مصوب 61 اصلاحیه‌های بعدی و با در نظر گرفتن قانون 75 شورای اسلامی را مورد بررسی و تدقیق قرار داد.

بنا بر قانون سال 61 و اصلاحیه‌های بعدی در کنار قانون سال 75 دایر و قانون حاکم تلقی می‌گردد.
2- اما به لحاظ فقهی باید به اصول عملیه (اصل استصحاب) و حجیت مفهوم استناد و موضوع را حل کرد. اصل استصحاب = استصحاب جایی است که شک ما بدوی نیست و سابقه آن روشن است. به عبارتی استصحاب یعنی فرض بقای امری که در گذشته یقین به آن داشتیم و الان وضعیت آن مشکوک است.

بنابراین ارکان استصحاب شامل 1- یقین سابق (قانون سال 69)
2- شک لاحق (قانون سال 75)
3- تعدد زمان متیقن و مشکوک (زمان تعیین قانون مصوب 69 و زمان مشکوک قانون سال 75 می‌باشند) حال باید دید در فرض وجود ارکان فوق می‌توان فرض بقاء را به حالت مشکوک تعمیم داد و آن را حجت دانست یا اساسا باید دید اصل استصحاب حجت است و می‌توان با این اصل عملی فقهی حکم قضیه‌ای را کشف و به آن عمل نمود و موضوع قانون سال 69 را به قانون 75 تعمیم داد؟
در مورد حجیت استصحاب اختلاف است، قدیمی‌ها به عدم حجیت استصحاب – مطلقا – حکم داده‌اند اما علمای متاخر یا متاخرین (از علامه شیخ انصاری به بعد) حکم به حجیت استصحاب داده‌اند صرف نظر از مبحث استصحاب در شک در مقتضی یا شک در رافع می‌توان با این اصل علیه (اصولیون) حکم به استصحاب نمود و تبصره قانونی سال 69 را به قانون سال 75 نیز تعمیم و به عدم جواز قانونی انتخاب شهردار بیش از دو دوره متوالی حکم داد. ضمن آنکه نمی‌توان در تعارض اصل استصحاب با اصول برائت، تخییر، احتیاط، قرعه، استصحاب را مقهور دانست و غیرمقدم تلقی و بر اصول مذکور عمل کرد به عبارت دیگر و با توجه به اصل استصحاب، یقین سابق و شک لاحق می‌توان اینگونه استناد کرد که شهردار برای دو دوره متوالی نمی‌تواند سکاندار شهر باشد.
اما به موضوع دیگری که اساسا اصولیون به آن استناد می‌نمایند نیز می‌توان متوسل گشت و حکم قضیه را استحصال نمود، آنجا که بحث مفهوم موافق و مخالف حکم قضیه جاری و ساری می‌شود موضوع حجیت مفهوم و معنا پیدا می‌کند اینجاست که بحث مفهوم مخالف و حجیت مفاهیم به حل قضیه کمک می‌کند و حکم قضیه را استخراج و شک را به یقین می‌رساند اگر چه در این مقال نمی‌توان به این موضوع پرداخت و بحث تفصیلی نمود (چون از حوصله خواننده خارج است) اما به لحاظ اصل کلی می‌توان به بحث «مفهوم حصر» (یعنی منحصر کردن حکم به امری یعنی حکم فقط منحصر به آن امر است این معلوم است که برای غیر آن امر نیست)‌ در آن قسمت که در قانون سال 75 صرفا جواز شهرداری برای چهارسال تعیین گردیده – ولاغیر – و این مفهوم بین ‌اصولیون حجت است و «مفهوم عدد» به این معنا که هرگاه حکمی محدود به یک عددی بود آیا می‌شود گفت برای غیر آن عدد نیست و آیا عدد مفهوم دارد یا نه و اساسا مفهوم عدد حجت است یا خیر؟ نیز حکم قضیه را خارج نمود که اکثر علمای متاخر (از مرحوم شیخ انصاری به بعد) اعلام داشته عدد مفهوم ندارد و مفهوم عدد حجت نیست (موضوع ذکر عدد چهارسال – و نه بیشتر برای شهرداری یادشده در قانون 75) نه‌تنها قانون سال 69 را نمی‌توان منسوخ دانست بلکه با مفهوم حصر و عدد جوازی برای شهرداری بیش از چهارسال نمی‌توان خارج کرد لذا با این اوصاف و با توجه به عدم نسخ قانون سال 69 و قواعد فقهی یادشده جوازی بر بقاء و انتخاب شهردار از مجموعه قوانین یادشده استحصال نمی‌گردد.