مشاور معاونت برنامه‌ريزي و نظارت راهبردي رييس‌جمهور

بودجه احمدي‌نژادي نه شفاف بود، نه پاسخگو

کد خبر: ۱۲۹۵۱۶

تاریخ: ۲۷ شهريور ۱۳۹۲ - ۱۳:۳۶

ما از سال 87 به بعد نه‌تنها بودجه‌ريزي عملياتي نداشتيم، بلكه 180 درجه خلاف بودجه‌ريزي عملياتي عمل كرديم

بيشتر اقداماتي كه انجام شد، برعكس نظام بودجه‌ريزي عملياتي بود

ما بدون اينكه دادن اختيارات بيشتر در اين چند سال مورد نظر باشد، رديف‌هاي بودجه را با يكديگر ادغام كرديم

محمد كردبچه يكي از قديمي‌ترين چهره‌هاي بودجه‌نويسي كشور است كه به قول خودش در دوره جنگ و پس از انقلاب به تنهايي توانسته تنظيم و تدوين بودجه را بر عهده بگيرد. او داراي مدرك كارشناسي‌ارشد رشته اقتصاد نظري از دانشگاه ايست آنگليا است و مدتي مديركل دفتر امور اقتصاد كلان سازمان مديريت و برنامه‌ريزي بود. كردبچه از سال 54 تا 56 كارشناس دفتر برنامه‌سنجي و اقتصاد عمومي، از سال 56 تا 57 معاون دفتر تحقيقات عملياتي (معاونت انفورماتيك)، از سال 58 تا 81 معاون دفتر اقتصاد كلان و از سال 81 تا سال 82 مشاور امور اقتصادي و هماهنگي سازمان مديريت و برنامه‌ريزي بوده است. اين كارشناس با سابقه بودجه و بودجه‌ريزي ايران هم‌اكنون مشاور معاونت برنامه‌ريزي و نظارت راهبردي رييس‌جمهور است و همچنان به كار بودجه‌نويسي مي‌پردازد. كردبچه در گفت‌وگو با «اعتماد» از دغدغه‌هاي خود براي دستيابي به بودجه مبتني بر عملكرد مي‌گويد و معتقد است با وجود تلاش‌هايي كه از سال 79 براي اصلاح نظام بودجه‌ريزي صورت گرفت، اما در سال 86، هر آنچه را رشته بودند، پنبه كردند و ديگر هيچ عزم و اراده‌يي براي داشتن بودجه‌يي واقعي وجود نداشت.

آقاي دكتر، در چند سال گذشته شاهد بوديم كه فاصله بودجه با بودجه عملياتي بيشتر مي‌شود؛ به ويژه اين موضوع در بودجه 92 تشديد شد. اين در حالي كه مقامات دولت احمدي‌نژاد همواره تاكيد داشتند كه بودجه 92 عملياتي تنظيم شده است اما با آمدن دولت يازدهم و مسائلي كه در رابطه با بودجه و كسري 70 هزار ميليارد توماني آن مطرح شد، يقين حاصل شد كه اين بودجه به هيچ‌وجه عملياتي تنظيم نشده است. به نظر شما چرا در تنظيم بودجه كشور تاكنون به اين موضوع توجه نشده است؟

قبل از اينكه وارد بحث اصلي شويم، بهتر است به گذشته اشاره كنم. تحولات بودجه‌ريزي كشور ما از دهه 1350 شروع شد؛ يعني بعد از تصويب قانون برنامه و بودجه در اسفند سال 51. البته كشورهايي كه در بودجه‌ريزي پيشرفته هستند، آنها هم در دهه 1970 تحولات بودجه‌يي را شروع كردند كه مقارن با دهه 50 ايران است. يعني ما هم همزمان با كشورهاي پيشرفته شروع به بودجه‌ريزي كرديم و قانون برنامه و بودجه، يكي از مترقي‌ترين برنامه‌هاي مالي ايران است. اما با وجود اينكه بيش از 40 سال از تصويب قانون برنامه بودجه مي‌گذرد، باز هم قوانين برنامه و بودجه براساس قانون همان زمان تهيه مي‌شود. اين قانون خيلي پيشرفته بود، منتها شوك اول نفتي باعث شد كه ما فقط دو سال بتوانيم به قانون برنامه و بودجه به صورت دقيق عمل كنيم. بعد از شوك نفتي كه در سال 1354 رخ داد، درآمدهاي نفتي چند برابر شد. اصل قانون برنامه و بودجه، همين چيزي بود كه ما انتظار از بودجه‌ريزي عملياتي يا بهتر بگوييم، بودجه‌ريزي مبتني بر عملكرد داريم يعني برقراري انضباط مالي و شفافيت بودجه‌يي، مواردي است كه در قانون برنامه و بودجه پيش‌بيني شده بود. منتها به خاطر شوك اول نفتي، درآمدهاي دولت چند برابر شد و از آن پس انضباط مالي نيز فراموش شد. به عبارتي، درآمدها كه چند برابر شد، همزمان هزينه‌هاي جاري دولت افزايش پيدا كرد و ديگر اصل انضباط مالي فراموش و بي‌انضباطي مالي جايگزين آن شد. بعدها نظامي كه در سيستم بودجه‌ريزي حاكم شد، خيلي بدتر از نظام قانون برنامه و بودجه بود. به اين ترتيب بيماري هلندي به وجود آمد.

در سال‌هاي ابتدايي انقلاب اقدامي براي اصلاح اين وضعيت صورت نگرفت؟

خير، اين مساله تا بعد از انقلاب ادامه داشت و به دليل جنگ هيچ اقدامي در زمينه اصلاح نظام بودجه‌ريزي صورت نگرفت. بعد از جنگ هم اقدام‌هاي پراكنده‌يي انجام شد، اما هيچ‌كدام به سامان نرسيد؛ تا اينكه در سال 78 و 79 اقداماتي توسط سازمان مديريت و برنامه و نيز موسسه برنامه‌ريزي كه وابسته به سازمان مديريت و برنامه است، شروع شد. به اين ترتيب پروژه‌يي درباره اصلاح نظام بودجه‌ريزي شروع شد. منتها چون اشكالات نظام بودجه‌ريزي كشور خيلي متعدد بود، تصميم گرفتيم كه در دو مرحله اين كار را انجام دهيم. پيشنهادي كه در اين زمينه داده شد، در ستاد اقتصادي دولت تصويب شد كه در مرحله اول اقداماتي انجام دهيم كه در كوتاه‌مدت امكان‌پذير باشد و تا سال 81 نتايج آن قابل دسترسي باشد. در مرحله دوم نيز اقدامات بلندمدتي پيش‌بيني شده بود.

برنامه اصلاحي بودجه براي مرحله اول چه بود؟

در مرحله اول كه كوتاه‌مدت بود، اصلاح نظام طبقه‌بندي بودجه مورد نظر بود، چون طبقه‌بندي بودجه كشور اشكال داشت. به عبارتي، به هيچ‌وجه با نظام‌هاي بين‌المللي قابل مقايسه نبود و مفاهيمي كه در تصويب بودجه داشتيم، با مفاهيمي كه كشورهاي ديگر در بودجه‌ريزي به كار مي‌بردند، متفاوت بود. ما مواردي را جزو درآمد محسوب مي‌كرديم كه جزو درآمد نبود. براي مثال، اوراق مشاركت را در درآمدها منظور مي‌كردند يا استقراض از سيستم بانكي در منابع درآمدي محسوب مي‌شد كه اين عوامل باعث مي‌شد كسري بودجه پايين نشان داده شود.

بالاخره در مقايسه‌يي كه كشورها انجام مي‌دهند، يكي از شاخص‌ها اين است كه نسبت استقراض به توليد ناخالص داخلي و كل بودجه چقدر است و كسري بودجه چقدر است. ما ارقامي كه مي‌گفتيم، قابل مقايسه با كشورهاي ديگر نبود. حتي تركيب درآمدها و اعتبارات با كشورهاي ديگر قابل مقايسه نبود. از سوي ديگر، ارقام غيرشفاف بود. بالاخره وقتي حساب‌هاي ملي را محاسبه مي‌كنند، بخشي از حساب‌هاي ملي بايد از اطلاعات بودجه دولتي استفاده كند كه در اين زمينه اطلاعات قابل استفاده براي حساب‌هاي ملي شفاف نبود. كارشناسان بانك مركزي به دليل اينكه اطلاعات كافي نداشتند، مجبور بودند از برآوردهاي غيردقيقي استفاده كنند. در نتيجه برآوردهاي اصلي را هم كه انجام مي‌دادند، از دقت كافي برخوردار نبود. ما براي اينكه اين اشكالات را برطرف كنيم، به آخرين تحولي كه در زمينه طبقه‌بندي بودجه شده بود، توجه كرديم. صندوق بين‌المللي پول (IMS) سيستم جديدي را در سال 2000 ميلادي مقارن با 1379 شمسي، به كشورهاي عضو پيشنهاد كرده بود ايران هم جزو كشورهاي عضو صندوق بين‌المللي پول است. صندوق پيشنهاداتي داشت و ما با آنها تماس گرفتيم سپس طبقه‌بندي بودجه را به كل تغيير داديم. يعني در مدت خيلي كوتاه توانستيم با نيروي كارشناسي خودمان اين كار را انجام دهيم. در صورتي كه كشورهاي ديگر و حتي كشورهاي همسايه چند سال است كه با كمك كارشناسان خارجي اين كار را انجام مي‌دهند و هنوز هم نتوانستند طبقه‌بندي بودجه را اصلاح كنند. ولي ما در مدت خيلي كوتاهي اين كار را انجام داديم و بودجه سال 81 را براي نخستين بار براساس نظام طبقه‌بندي جديد منتشر كرديم. ارقام بودجه كاملا شفاف شده بود و قابل مقايسه با كشورهاي ديگر نبود. كتاب بودجه را قبل از سال 81 دست هر كسي مي‌داديد، خيلي سخت بود از ارقام بودجه استفاده كنند. حتي كارشناسان سازمان مديريت و برنامه هم فقط ارقام بخش خودشان را راحت مي‌توانستند، پيدا كنند و در رابطه با بخش‌هاي ديگر برايشان سخت بود. ولي از سال 81 بودجه خيلي شفاف شد و كسي كه كتاب بودجه را باز مي‌كرد، مي‌توانست بودجه هر دستگاهي را به راحتي پيدا كند و جداول خلاصه‌يي تهيه شده بود كه از آن استفاده مي‌كردند. قبل از آن شايد از خود خزانه‌دار هم سوال مي‌كردي كه ما چقدر حقوق مي‌دهيم، دقيقا نمي‌دانست كه چه رقمي است و اعداد را ذهني مي‌گفت. ولي الان تمام اين ارقام در بودجه به صورت شفاف آمده است. مشخص است كه ميزان يارانه‌ها و حقوق و دستمزد چقدر است و تمام طبقه‌بندي‌ها در بودجه قابل رصد است. بنابراين اين كار به خوبي انجام شد.

تبصره‌هاي بودجه هم در اين مدت اصلاح شد؟

بله، يك بخش ديگر كار ما، اصلاح تبصره‌ها بود. تعداد زيادي تبصره در بودجه مي‌آمد كه هر سال تكرار مي‌شدند و ما اين تبصره‌ها را در قالب قانون تنظيم بودجه آورديم. بنابراين هم در وقت سازمان برنامه صرفه‌جويي شد كه اين تبصره‌ها را تهيه مي‌كردند و از سوي ديگر، بخش عمده‌يي از كار مجلس، بررسي تبصره‌ها بود. تعداد تبصره‌ها كاهش يافت و تبصره‌ها دسته‌بندي شد. به اين ترتيب كار مجلس هم راحت‌تر شد، بنابراين هم در مرحله تهيه و تصويب بودجه وقت كمتري گذاشته مي‌شد و دولت و مجلس بيشتر روي مسائل اصلي بودجه مثل عدد و رقم‌ها وقت مي‌گذاشتند. بعضي شاخص‌هاي خيلي مهم را مطرح كرديم، مثل تراز عملياتي بودجه يا دارايي‌هاي سرمايه‌يي يعني بخش‌هايي كه مفاهيم اقتصادي دارد و خيلي روي آن مانور داده مي‌شود. تراز عملياتي، يكي از شاخص‌هايي است كه هم در برنامه چهارم و هم در برنامه پنجم براي آن هدفگذاري شده است. تراز عملياتي، تفاوت بين درآمدهاي غيرنفتي و هزينه‌هاي جاري را مطرح مي‌كند و بايد به صفر برسد. به عبارت ديگر، دولت بايد هزينه‌هاي جاري خود را از محل درآمدهاي واقعي و غيرنفتي تامين كند. تمام اين مفاهيم علمي بودجه‌ريزي هم در قالب اين طبقه‌بندي حاصل شد و بالاخره حجم بودجه كنترل و بودجه شفاف‌تر شد. تمام اين اقدامات را براساس بودجه سال 81 توانستيم انجام دهيم و سال‌هاي بعد ادامه پيدا كرد. خوشبختانه در رابطه با اين قسمت از اصلاحاتي كه ما انجام داديم، كسي به آن متعرض نشد و هر ساله پيشرفت‌هاي بيشتري هم به وجود آمد.

مرحله دوم اصلاح نظام بودجه‌ريزي از سال 81 آغاز شد؟

بله، مرحله دوم، اصلاحاتي بود كه نياز به مدت بيشتري داشت، مثل بودجه‌ريزي عملياتي مبتني بر عملكرد و اصلاحات ساختاري بودجه‌يي. اين مرحله يك مقدار طول كشيد، تا اينكه در سال 84 دولت نهم روي كار آمد. همان سال دكتر رهبر، رييس سازمان برنامه و بودجه شد. ما به دليل اينكه روي بودجه عملياتي كار مي‌كرديم و آقاي رهبر هم به كار بودجه‌ريزي عملياتي علاقه‌مند بود، كارهايي را كه انجام شده بود، عرضه كرديم. ايشان خيلي تاكيد داشتند كه حتما اين كار را انجام دهيد و خودشان در راس كار قرار گرفتند و بسيج شدند. يعني هم سازمان مديريت و برنامه‌ريزي بسيج شد و هم تمامي دستگاه‌ها بسيج شدند. كارگاه‌هاي آموزشي متعددي هم براي دستگاه‌ها و استان‌ها برگزار كرديم و در مدت خيلي كوتاهي كه براي خود ما هم خيلي عجيب بود، توانستيم بودجه سال 85 را براساس نظام بودجه‌ريزي عملياتي تهيه كنيم. بودجه سال 85 با سال 84 اصلا قابل مقايسه نبود و تمام جداول بودجه تغيير پيدا كرد. البته ممكن بود اشكالاتي وجود داشته باشد، چون نظام بودجه‌ريزي مبتني بر عملكرد يك فرآيند بلندمدت است. اما مهم‌ترين موضوعي كه در بودجه‌ريزي بايد به آن توجه شود، نياز به عزم و اراده مسوولان در سطح بالاي كشور است. اگر اين عزم و اراده وجود نداشته باشد، اصلا اصلاح بودجه موفقيت‌آميز نخواهد بود. در سال 84 چون اين عزم و اراده وجود داشت، توانستيم اين كار را انجام دهيم و براي نخستين بار بعد از انقلاب توانستيم برنامه سالانه تهيه كنيم. طبق قانون برنامه و بودجه، برنامه‌ريزي بلندمدت داريم و در قالب برنامه‌ريزي بلندمدت، برنامه‌هاي ميان‌مدت 5 ساله تهيه مي‌شود و در قالب برنامه‌هاي ميان‌مدت، برنامه‌هاي سالانه تهيه مي‌شود و براساس برنامه‌هاي سالانه، بودجه تهيه مي‌شود. اين يك سلسله مراتبي است كه بايد انجام شود تا به بودجه‌ريزي برسيم. اين كار براي اين انجام مي‌شود كه بتوانيم از شاخص‌هاي اقتصادي در بودجه استفاده كنيم. به عبارت ديگر، بودجه‌ريزي عملياتي، نظامي است كه ارتباط بين ارقام مالي بودجه با شاخص‌هاي عملكرد را برقرار مي‌كند و در واقع بودجه را هدفمند مي‌كند. در واقع آن نظام چانه‌زني گذشته از بين مي‌رود و وقتي كارشناسان سازمان مديريت و برنامه‌ريزي مي‌خواهند با كارشناسان دستگاه‌هاي اجرايي درباره بودجه بحث كنند، ديگر سر عدد و رقم با هم بحث نمي‌كنند، بلكه سر تحقق اهداف با يكديگر بحث مي‌كنند كه چه‌كار مي‌شود كرد تا اهدافي را كه در برنامه‌هاي سالانه مشخص شده است، محقق كنيم. يعني در بودجه‌ريزي عملياتي بحث افزايش كارايي و اثربخشي اعتبارات مطرح است و اينكه چگونه مي‌توانيم با يك پول مشخص، كار بيشتر و بهتري انجام دهيم. در اينجا بحث بهره‌وري و اثربخشي مطرح مي‌شود. در واقع نظام بودجه‌ريزي عملياتي، نظام اصلاح مديريت مالي بخش دولتي است كه نظام مديريت مالي بخش دولتي بهبود پيدا كند و اثربخشي بيشتري داشته باشد. نظام بودجه‌ريزي مبتني بر عملكرد در 4 مرحله انجام مي‌شود. در مرحله اول، براساس وظايفي كه هر كدام از دستگاه‌هاي اجرايي دارند، برنامه‌هاي اجرايي را مشخص مي‌كنيم. مرحله دوم، تعيين شاخص‌هاي عملكرد است. براساس اهداف كمي برنامه‌هاي سالانه كه از برنامه‌هاي ميان‌مدت گرفته شده است، براي هر كدام از فعاليت‌ها هدف كمي مشخص مي‌كنيم. مرحله سوم، هزينه‌يابي است. يعني هزينه تمام‌شده را محاسبه مي‌كنيم و براي هر كدام از فعاليت‌ها و برنامه‌هايي كه دستگاه‌هاي اجرايي انجام مي‌دهند، محاسبه مي‌كنيم كه هزينه‌اش چقدر است. دقيقا هزينه‌ها مشخص مي‌شود. مرحله چهارم هم كه مهم‌ترين بحث بودجه‌ريزي مبتني بر عملكرد است، مديريت عملكرد است. در مديريت عملكرد، بحث تفويض اختيارات و مسووليت‌ها مطرح مي‌شود. از سوي ديگر، سيستم تشويقي و تنبيهي وجود دارد كه اگر فرد توانست كاري را كه از او خواسته شده است، با هزينه كمتري انجام دهد، منابع را در اختيارش قرار دهند كه صرف بهبود عملكرد كند. به اين ترتيب، بهره‌وري دستگاه افزايش پيدا مي‌كند. همانطور كه گفتم، براساس همين چارچوب قرار شد كه در سه مرحله اصلاح بودجه‌ريزي انجام شود. مرحله اول، شفافيت‌سازي بود؛ يعني همان كاري كه در بودجه سال 85 انجام داديم و فعاليت‌ها، وظايف دستگاه‌ها و برنامه‌هايشان شفاف شد. مرحله دوم، افزايش بهره‌وري بود و مرحله سوم هم ارتقاي اثربخشي بود كه در بلندمدت بايد انجام مي‌شد. كشورهايي مثل استراليا، نيوزيلند و كانادا كه در نظام بودجه‌ريزي از ما پيشرفته‌تر هستند، آنها هم با اينكه از اواسط دهه 90 بودجه‌ريزي عملياتي را شروع كردند، خودشان هم هنوز معتقدند كه سيستم‌شان كامل نشده است. بنابراين از اول هم نبايد اينقدر انتظار ايجاد شود كه بودجه را مبتني بر عملكرد كنيم. ما كار را شروع كرده بوديم و بايد به تدريج جلو مي‌رفتيم و اگر اصلاحات تا امروز ادامه داشت، خيلي بودجه پيشرفته‌يي داشتيم. ما بعد از سال 85 براي اينكه كار را منسجم‌تر كنيم، چند اقدام را بايد انجام مي‌داديم، مثل تغيير قوانين. چون بعضي از قوانين موجود ممكن بود با آن مواردي كه در نظام بودجه‌ريزي مبتني بر عملكرد مي‌خواهيم، سازگار نباشد. بنابراين كارگروهي بايد تشكيل مي‌شد كه قوانين را اصلاح كند. از سوي ديگر، نظام بودجه‌ريزي مبتني بر عملكرد خيلي بحث مهمي است و استانداردها از اهميت زيادي برخوردار هستند. يعني وقتي مي‌خواهيم هزينه تمام شده را در واحدهاي مختلف آموزشي برآورد كنيم، بايد استاندارد داشته باشيم. البته استانداردها ممكن است در سطح داخلي يا در سطح بين‌المللي باشد. براي مثال، در يك خيابان ممكن است 4 واحد آموزشي در سطح ابتدايي باشد و هر كدام هزينه‌هاي مختلفي داشته باشد. كدام بايد معيار قرار گيرد؟! در اينجا نيازمند استاندارد هستيم و براي همين استانداردسازي، براي بخش‌هاي مختلف بايد كارگروه تشكيل شود. بحث‌هاي آموزشي و انتقال تجربيات خيلي مهم است كه از طريق آموزش، تجربيات را به سطح كارشناسان بخش دولتي انتقال دهيم. از سوي ديگر، بحث اصلاح حسابداري مطرح است كه حسابداري نقدي كشور بايد به حسابداري تعهدي تبديل شود. بنابراين لازم بود روي اين موضوع هم كار شود. به اين ترتيب يك برنامه زمان‌بندي 36 ماهه نوشتيم كه بتوانيم تمام اين مراحل را جلو ببريم و كارهاي پايه‌يي انجام شود. در سال 85 جلسه‌يي گذاشتيم و برنامه زمان‌بندي را هم مشخص كرديم و كارگروه‌ها هم تشكيل شد و قرار بود در عرض سه سال كارهاي مقدماتي انجام شود تا بعد از آن، وارد مرحله افزايش بهره‌وري و اثربخشي شويم. منتها اتفاقي كه در عمل افتاد، اين بود كه دكتر رهبر به خاطر يكسري مسائلي كه پيش آمد، از سازمان مديريت و برنامه‌ريزي رفت و مهندس برقعي آمد. بعد از آن تاكيد دولت از بودجه عملياتي برداشته شد. به همين دليل بودجه سال 86 سايه‌يي از بودجه سال 85 بود. از سال 87 هم كه ديگر هيچ اثري از بودجه عملياتي وجود نداشت.

يعني آن عزم و اراده‌يي كه شما معتقديد، از بين رفت.

بله، هيچ عزم و اراده‌يي وجود نداشت. از سال 87 هيچ اثري از نظام بودجه‌ريزي مبتني بر عملكرد ديده نمي‌شد. فقط در موافقتنامه‌هاي اعتبارات هزينه‌يي و جاري، فعاليت‌ها را مي‌نوشتند و شاخص‌هاي عملكرد را مي‌گذاشتند. چون مسوول وقت سازمان در يكي از موافقت‌ها و فعاليت‌ها براي شاخص عملكرد مشكلي پيش آمد كه ديوان محاسبات ايراد گرفت. ايشان گفت كه تمام موافقتنامه‌ها و فعاليت‌ها حذف شود و موافقتنامه‌ها به سال 84 برگشت. بنابراين از سال 87 ديگر هيچ اثري از بودجه‌ريزي مبتني بر عملكرد ديده نمي‌شد.

اين موضوع به انحلال سازمان مديريت و برنامه‌ريزي ارتباط نداشت؟

به طور مستقيم به اين موضوع ارتباطي نداشت، اما اتفاقات همه با هم پيش آمد. چون ديدگاه دولت نسبت به بودجه و بودجه‌ريزي و نسبت به سازمان مديريت و برنامه‌ريزي تغيير كرد. آقاي دكتر رهبر به خاطر مسائلي كه در تشكيلات اتفاق افتاد، از سازمان رفت. به هر حال بحث بودجه‌ريزي مبتني بر عملكرد از دستور كار خارج شد. سازمان مديريت و برنامه‌ريزي منشأ تمام اصلاحات اقتصادي و طرح‌هاي بزرگ اقتصادي بوده است؛ منتها در چند سال اخير ديگر در اقتصاد حرفي براي گفتن نداشت، يعني اصلا چند سال است كه به كل اين سازمان از بحث‌هاي اصلي اقتصاد خارج شده است. در اصل 44 قانون اساسي كه مهم‌ترين تحول اقتصادي كشور بوده است، اين سازمان هيچ دخالتي در اجراي سياست‌ها نداشت. از سوي ديگر، در بحث طرح تحول اقتصادي و اجراي قانون هدفمند كردن يارانه‌ها كه يكي از بحث‌هاي خيلي مهم اقتصادي در كشور بود، اين سازمان هيچ دخالتي نداشت. يعني به كل اين سازمان از گردونه بحث‌هاي اقتصادي اصلي خارج شد. از سوي ديگر، جلسات شوراي اقتصاد تشكيل نمي‌شد؛ اين در حالي است كه قبل از آن هر هفته شوراي اقتصاد دوشنبه‌ها بعدازظهر جلسه داشت. يك كميسيون تخصصي هم داشت كه در سازمان تشكيل مي‌شد و اعضاي معاونان وزرايي كه عضو شوراي اقتصاد هستند، در كميسيون تخصصي مي‌آمدند. شوراي اقتصاد مدت‌ها تشكيل نمي‌شد؛ تا اينكه اخيرا تشكيل شد كه آن هم مصوبه‌يي نداشت. يعني دولت قبلي، سازمان مديريت و برنامه‌ريزي را به كل از گردونه اقتصاد خارج كرد و اصلا نقشي نداشت. تنها كار اقتصادي كه در اين سازمان ادامه پيدا كرد، بحث بودجه‌ريزي بود و بودجه‌ريزي هم برگشت به عقب داشت. از سوي ديگر، اصلاحات ساختاري يك ويژگي‌اي كه دارد، اين است كه اگر اصلاحات را شروع كنيد و بعد از مدتي اصلاحات را رها كنيد و ادامه ندهيد، به نقطه‌يي مي‌رسيد كه بدتر از نظام و روش قبلي است. بالاخره نظام قبلي، يك نظامي بود كه با وجود مشكلاتي كه داشت، كار خودش را انجام مي‌داد. حالا شما يك نظامي را متحول مي‌كنيد و بعد يك‌دفعه كار را رها مي‌كنيد. اين موضوع باعث مي‌شود كه آن حالت و نظام خرابي كه قبلا داشت را هم از دست مي‌دهد. يعني به چيزي تبديل مي‌شود كه با هيچ اصل اقتصادي سازگار نيست. ما از سال 87 به بعد نه‌تنها بودجه‌ريزي عملياتي نداشتيم، بلكه 180 درجه خلاف بودجه‌ريزي عملياتي عمل كرديم. بيشتر اقداماتي كه انجام شد، اصلا برعكس نظام بودجه‌ريزي عملياتي بود. يكي از كارهايي كه بودجه‌ريزي مبتني بر عملكرد مي‌كند، ايجاد شفافيت است. يعني سه اصل در مديريت بخش دولتي وجود دارد كه بودجه‌ريزي مبتني بر عملكرد براي تحقق اين سه اصل است: شفافيت، پاسخگويي و قانونمندي. اين سه اصل مهمي است كه در هر نظامي بايد وجود داشته باشد. اما ما در سال‌هاي گذشته اثري از اين سه اصل نمي‌بينيم و بودجه‌هاي ما اصلا شفافيت لازم را ندارد. پاسخگويي وجود ندارد. پاسخگويي اين است كه بايد مرتب گزارش عملكرد از سوي دستگاه‌ها ارائه شود و دولت بايد در رابطه با كارهايي كه انجام مي‌دهد، پاسخگو باشد. بي‌توجهي به اين اصول باعث شد كه به اينجا برسيم كه گزارش‌هاي اقتصادي با فواصل زماني زياد منتشر شود. قانونمندي هم ديگر به آن شكل وجود نداشت و قوانين مراعات نمي‌شد. بنابراين اين سه اصل در اين چند سال اخير رعايت نشد.

در نتيجه نه‌تنها ما پيشرفتي از آن سال نداشتيم، بلكه اوضاع بدتر شد. البته اخيرا در دولت يازدهم از زماني كه بحث بودجه‌ريزي مبتني بر عملكرد مطرح شد، آقاي دكتر نوبخت ابراز علاقه نسبت به اين موضوع كردند. خود ايشان قبلا در كميسيون برنامه و بودجه بودند و احاطه كافي به بحث‌هاي بودجه و برنامه دارند و در دوره‌يي كه در مركز تحقيقات استراتژيك بودند، روي بحث بودجه كار مي‌كردند. تقريبا مقالاتي هم در اين زمينه نوشتند. ايشان از زماني كه آمدند، ابراز علاقه كردند كه حتما روي بودجه‌ريزي مبتني بر عملكرد كار شود. دير هم نيست البته. درست است كه خيلي چيزها را از دست داده‌ايم، ولي با توجه به تجربه قبلي كه داشتيم، بخشي از كارهايي را كه قبلا انجام داده‌ايم، ديگر لازم نيست انجام دهيم. بالاخره وقتي قرار است برنامه‌هايي براي تحولات اقتصادي انجام شود، سعي مي‌كنند ادبيات موجود را تغيير دهند.

شما اشاره كرديد كه عزم و اراده‌يي در دولت نهم و دهم در رابطه با بودجه‌ريزي مبتني بر عملكرد وجود نداشت. اين موضوع از افزايش چند برابري درآمدهاي نفتي نشات نمي‌گرفت؟

ممكن است تاثير داشته باشد، اما فقط اين عامل وجود نداشت. بودجه عملياتي، دنبال داشتن اختيارات بيشتر است. بدون اينكه دادن اختيارات بيشتر در اين چند سال مورد نظر باشد، رديف‌هاي بودجه را با يكديگر ادغام كرديم. يكي از اشكالات بودجه‌ريزي ما رديف‌هاي متفرقه است. رديف‌هاي متفرقه، بخش‌هايي است كه برنامه خاصي ندارند. يعني رديف‌هايي هستند كه معلوم نيست مربوط به كدام دستگاه خاص است و ما اين رديف‌ها را در بخش‌هاي متفرقه مي‌گذاريم تا اينكه براساس مصوبات دولت طي سال مشخص شود كه به كجاها بايد بودجه داده شود. در عمل دولت در سال‌هاي اخير خيلي از عوامل بودجه را در بخش متفرقه برد.

چرا اين كار را كردند؟

براي اينكه دست‌شان باز باشد كه هر كاري خواستند، با آن پول انجام دهند. اگر شما ملاحظه كنيد، در چند سال اخير حجم رديف‌هاي متفرقه به‌شدت افزايش يافته است. اين به خاطر بي‌انضباطي مالي است.

يعني دولت قبلي با اين روش، به نوعي قانون را دور زده است.

بله.

اين در حالي است كه دولت نهم و دهم هميشه نسبت به اين رديف‌ها و تبصره‌هاي بودجه انتقاد داشت و حتي يكي از برنامه‌هاي آقاي احمدي‌نژاد، كوچك كردن بودجه بود.

بودجه براي چه بايد كوچك شود؟ براي اينكه اعمال نظر روي آن راحت‌تر باشد. بودجه هر دستگاهي كه مشخص باشد، ديگر نمي‌شود از بودجه يك دستگاه كم كرد و به دستگاه ديگري داد. جابه‌جايي‌ها سخت‌تر مي‌شود. اما وقتي كه بودجه كوچك شود، خيلي راحت مي‌شود روي آن اعمال نظر كرد. يعني در اين فرآيند بحث شفافيت از بين مي‌رود و پاسخگويي به حاشيه مي‌رود. ما قرار بود به دستگاه‌هاي اجرايي اختيارات بيشتري دهيم تا پاسخگو باشند، اما بحث اختيارات دستگاه‌هاي اجرايي مطرح نبود.

ما به نقطه‌يي رسيديم كه اهداف مورد نظر مراعات نشد. در ماده 219 قانون برنامه پنجم توسعه گفته شده دولت بايد از سال سوم برنامه، بودجه را عملياتي كند و حكم مشخصي است كه بودجه كاملا مبتني بر عملكرد تنظيم شود. شايد اگر دولت تغيير نكرده بود، همان بودجه قبلي را داشتيم و اين روند ادامه پيدا مي‌كند. منتها دولت يازدهم تاكيد دارد كه حتما بودجه بايد عملياتي شود. البته وقت زيادي از دست داديم و اين كارها را بايد دوباره انجام دهيم كه كار ساده‌يي نيست. ما همين حكم را سال‌هاي قبل هم گذاشته بوديم، اما عملا در سال‌هاي 90 و 91 هيچ اقدام اساسي در نظام بودجه‌ريزي مبتني بر عملكرد انجام نشد. در دولت يازدهم خوشبختانه با اين عزمي كه وجود دارد، جلساتي گذاشته شده است و بناست در بخشنامه بودجه 93 به دستگاه‌ها روي بودجه مبتني بر عملكرد تاكيد شود. منتها شايد بودجه همه دستگاه‌هاي اجرايي را نشود براي سال 93 عملياتي كرد، اما براي اينكه نشان دهيم كه دولت عزم انجام اين كار را دارد، در رابطه با دستگاه‌هايي كه با شاخص‌هاي بودجه عملياتي نزديك‌تر هستند و تجربه بهتري دارند، به صورت كامل بودجه عملياتي را اجرا خواهيم كرد. اما براي دستگاه‌هاي ديگر هم قرار است اطلاعاتي مثل فعاليت‌ها و برنامه‌ها و شاخص‌هاي عملكرد كه براي بودجه لازم است، بگيريم. منتها اين اتفاق به تدريج مي‌افتد و اگر قرار بود تا سال سوم برنامه، بودجه عملياتي شود، فكر مي‌كنم اين مساله تا سال پنجم برنامه طول بكشد. در اين ميان، به اين سرعت نمي‌توانيم كتاب بودجه را تغيير دهيم، چون زماني مي‌توانيم شكل كتاب را برگردانيم كه بودجه همه دستگاه‌ها عملياتي شود. از سوي ديگر، فرم‌ها بايد تغيير كند. البته در سال 85 اين اتفاق افتاد. شما بودجه 85 را كه نگاه كنيد، جلوي هر كدام از برنامه‌هاي اجرايي، اعداد كمي و هزينه‌ها نوشته شده است. مثلا معلوم بود كه در هر دانشگاه هزينه تمام شده يك دانشجو چقدر است. اينها اطلاعات خوبي به سياستگذاران براي برنامه‌ريزي‌هاي آتي مي‌دهد. ما شايد براي سال 93 نتوانيم شكل كتاب بودجه را عوض كنيم، اما براي سال‌هاي بعد قطعا اين كار انجام مي‌شود. منتها تمام اطلاعات را همراه با لايحه بودجه به مجلس مي‌دهيم تا اينكه مجلس در جريان امور قرار گيرد.

به نظر شما اجراي قوانيني همچون قانون هدفمند كردن يارانه‌ها تا چه اندازه باعث بي‌انضباطي بودجه شد؟

قانون هدفمند كردن يارانه‌ها قاعدتا بي‌انضباطي مالي ايجاد نمي‌كند و اين قانون در جهت انضباط مالي بود. اما نحوه اجرا به شكلي بود كه توزيع يارانه‌هاي نقدي با منابعي كه از افزايش قيمت‌ها به دست مي‌آمد، هماهنگ نبود. در نتيجه دولت مجبور شد براي تامين اعتبارات مورد نياز به روش‌هاي غيرشفاف متوسل شود.

مثل چه روش‌هايي؟

مثل استقراض از بانك مركزي. اين موضوع هم اعلام شد كه دولت بخشي از اعتباراتي كه براي پرداخت يارانه‌ها نياز بود، از بانك مركزي قرض گرفتند. اين موضوع اثر نامطلوب داشت. يعني هم باعث افزايش پايه پولي شد و هم حجم نقدينگي رشد كرد. بالاخره وقتي پول پرقدرت در جامعه افزايش پيدا كند، با ضريب افزايش چهار برابر موجب افزايش نقدينگي مي‌شود و نقدينگي هم وقتي بالا رود و اين نقدينگي به بخش توليد نرود، منجر به تورم مي‌شود. بخشي از تورم سال‌هاي اخير به خاطر اين بود و بخشي هم به دليل افزايش شديد بدهي بانك‌ها به بانك مركزي .

شما فكر مي‌كنيد كه بودجه‌هاي غيرعملياتي دولت احمدي‌نژاد چقدر به اقتصاد ايران ضربه زد؟

برآورد اين موضوع خيلي سخت است. ممكن است اثر مستقيم آن را در اقتصاد نتوان برآورد كرد، اما بحث بي‌انضباطي مالي و عدم شفافيت بودجه‌يي، نظام اقتصادي كشور را دستخوش مشكلات بسياري كرد. اثر مهم اين بي‌انضباطي، كاهش بهره‌وري است. هدف از بودجه عملياتي، بهره‌وري و صرفه‌جويي بود. ممكن است اثر مستقيم روي توليد ناخالص داخلي يا بعضي از شاخص‌هاي اقتصادي نداشته باشد، اما صرفه‌جويي و بهره‌وري و اثربخشي كه از نظام بودجه‌ريزي مبتني بر عملكرد انتظار مي‌رفت، حاصل نشد. همين موضوع يك نوع عدم‌النفع است و نفعي كه ما مي‌توانستيم از بودجه‌ريزي مبتني بر عملكرد داشته باشيم، حاصل نشد.

ما در شرايطي هستيم كه اطلاعات شفاف اقتصادي از بخش‌هاي مختلف اقتصادي وجود ندارد؛ هر چند دولت يازدهم مهم‌ترين برنامه 100 روزه خود را ارائه آمارها و اطلاعات دانسته است. در اين شرايطي كه اطلاعات وجود ندارد، آيا مي‌توانيم براي بودجه سال 93 يك بودجه عملياتي تنظيم كنيم؟

بستگي به آن سه اصلي دارد كه به شما گفتم: شفافيت، پاسخگويي و قانونمندي. تاكيدي كه آقاي نوبخت دارند، اين است كه هر كاري كه ما براي بودجه سال 93 انجام مي‌دهيم، قانونمند باشد. هيچ كاري را ايشان تاييد نمي‌كند كه با يكي از قوانين كشور مغايرت داشته باشد. ما به جاي اينكه دنبال اين باشيم كه چطور مي‌شود قانون را دور زد، دنبال اين هستيم كه قانون را دقيقا رعايت كنيم. حالا اگر هم احيانا بعضي از قوانين اشكال دارد، مي‌توانيم آن را اصلاح كنيم؛ نه اينكه قانون را دور بزنيم. در رابطه با پاسخگويي هم به اطلاعات عملكردي برمي‌گردد كه ممكن است آماده نباشد. در اين زمينه هم دكتر نوبخت خواستند كه تا 15 شهريور ماه اطلاعات مهم در اختيار معاونت قرار گيرد. اين نيست كه اطلاعات وجود ندارد، اطلاعات منفي را دولت قبل نمي‌خواستند منتشر كنند. طبق قانون برنامه و بودجه بايد اطلاعات در اختيار باشد و در يكي از مواد اين قانون آمده است كه تا 15 شهريور هر سال دستگاه‌هاي اجراي مكلفند اطلاعات مربوط به عملكرد سال گذشته و 6 ماهه همان سال را به سازمان برنامه و بودجه ارائه دهند و بخشنامه بودجه‌يي كه معاونت برنامه و بودجه تهيه مي‌كند، براساس اين اطلاعات است. يعني اطلاعات كافي از عملكرد گذشته، وضع موجود و پيش‌بيني سال آينده خواهيم داشت و براساس آن، بخشنامه بودجه آماده مي‌شود. از سوي ديگر، براساس اين اطلاعات يك گزارش اقتصادي تهيه مي‌شود. اما آخرين گزارش اقتصادي كه معاونت تهيه كرده، مربوط به سال 89 است و هنوز گزارش اقتصادي 90 تهيه نشده است؛ حالا چه برسد به سال 91. اگر بودجه براساس اطلاعات فراهم مي‌شد، با واقعيت‌ها و عملكرد هم نزديك مي‌شد. به همين دليل در حال حاضر فاصله زيادي بين ارقام مصوب و عملكردهاي واقعي وجود دارد، چون اطلاعات كافي در اختيار نيست كه برآوردهايي صورت گيرد. در بودجه‌ريزي، تحولات اقتصادي كه قرار است انجام شود و تحولاتي را هم كه اتفاق افتاده، بايد در نظر گرفت و گزارش اقتصادي تهيه كرد. وقتي اين گزارش‌ها در اختيار نباشد، در نتيجه برآوردهايي كه انجام مي‌شود، با واقعيت‌ها مطابقت ندارد. به همين دليل در اجرا با مشكل مواجه مي‌شويم و منابع حاصل نمي‌شود.

منبع: اعتماد