تبعات طرح کنگره برای ایران چیست؟

کد خبر: ۲۴۲۴۴۵

تاریخ: ۲۲ آذر ۱۳۹۴ - ۱۱:۱۳

سعیدجعفری: دکتر رضا نصری حقوقدان بین المللی و عضو موسسه مطالعات عالی بین المللی ژنو در گفتگو با خبرآنلاین ابعاد طرح تازه کنگره را شرح داد، طرحی که باعث ایجاد محدودیت های فراوان برای کسانی می شود که به ایران، عراق و سودان سفر کنند.

طرح جنجالی کنگره آمریکا سر و صدای زیادی به پا کرده است و اعتراضات زیادی هم با خود به همراه داشته است. بهانه تصویب آن عملیات تروریستی یک زوج پاکستانی در کالیفرنیا بوده، اما دامن طرح جدید کنگره آمریکا کشورهای عراق، سودان و ایران را گرفته است. ضمن اینکه افرادی که طی ۵ سال اخیر به این کشورها سفر کرده باشند برای ورود به آمریکا با ملاحظات امنیتی بیشتری مورد بررسی قرار خواهند گرفت و حتی اگر تبعیت کشورهای طرح لغو روادید با آمریکا را هم داشته باشند باید مجددا درخواست ویزا کنند. طرح عجیب و غریب کنگره آمریکا نه تنها ایرانیان که اروپا را هم نسبت به تصویب احتمالی حساس کرده است. طرحی که در صورت تصویب در سنا مغایر با روح برجام خواهد بود. برای بررسی ابعاد حقوقی و قانونی این طرح با رضا نصری حقوقدان بین المللی و عضو موسسه مطالعات عالی بین المللی ژنو گفتگویی انجام دادیم. این حقوقدان برجسته بر این باور است فعلا باید تمام تمرکزها روی این محور باشد که این طرح به قانون تبدیل نشود. در ادامه مشروح گفتگوی خبرآنلاین با دکتر رضا نصری را می خوانید.

طرح جنجالی کنگره آمریکا برای محدود کردن و کنترل بیشتر ورود کشورهایی که در لیست حامیان تروریسم قرار دارند سر و صدای زیادی زیادی به پا کرده است. ظاهرا در متن این طرح نام کشورها مشخص نشده و تنها اعلام شده کشورهایی که در لیست حامیان تروریسم هستند. این لیست چگونه تهیه می شود و چگونه است که این اقدام از سوی شهروندان پاکستانی صورت می گیرد و ایران و عراق و سودان در این فهرست تعریف شده اند؟

«دولت‌ حامی تروریسم» یک برچسب حقوقی است که وزارت امور خارجه آمریکا به دولت‌هایی اطلاق می‌کند که به تشخیص او «مکرراً از اعمال تروریسم بین‌المللی حمایت کرده‌اند». کشورهایی که توسط وزارت امور خارجه آمریکا مزین به این برچست شده‌اند یک «لیست» را تشکیل می‌دهند که ایران نیز از سال ۱۹۸۴ تا کنون در آن عضویت دارد. طبعاً عضویت در این لیست هم تبعات حقوقی خاصی به دنبال دارد. کوبا، عراق، لیبی، یمن جنوبی و کره شمالی پیش از این در لیست بودند که هر یک در مقطعی و به دلیلی از آن حذف شدند. امروز سه کشور ایران، سوریه و سودان هنوز در آن باقی مانده‌اند.

هرچند مقامات آمریکایی مدعی هستند که کشورها را مطابق معیارهای عینی و «امنیتی» اینگونه نامگذاری می‌کنند، اما حقیقت این است که علت واقعی قرار گرفتن در این لیست عملاً مبتنی بر ملاحظات «سیاسی» است. به همین خاطر هم این لیست هم غیرواقع‌بینانه و هم برای افکار عمومی، رسانه‌ها و نهادهای ضد تروریستی که عملاً به بیراه فرستاده می‌شوند گمراه‌کننده است. کشوری مانند ایران که سال‌هاست در برابر تروریسم تکفیری هم از نظر ایدئولوژیک و هم حتی از نظر نظامی مقاومت می‌کند در این لیست قرار دارد، و کشورهایی که از نظر مالی، لجیستیک، و ایدئولوژیک این گروه‌ها را تقویت می‌کنند، در آن حضور ندارند.

در ضمن، آمریکایی‌ها ادعا می‌کنند که طرفِ مقابل آنها «دولت‌ها» هستند و نه شهروندان یا سازمان‌های تروریستی که در قلمرو کشورها فعالیت‌ دارند. در نتیجه، با این بهانه، عدمِ نامگذاریِ کشورهایی مانند عربستان سعودی را توجیه می‌کنند.

آیا از نظر قانونی امکان نداشت نام کشورها به صورت مشخص تر تعیین شوند؟ در شرایطی که خود آمریکایی ها هم اذعان دارند ایران در جبهه مبارزه با داعش است، قدری این طرح تصویب شده سوال برانگیز است.

ابتدا، در طرح‌های اولیه، بنا بر این بود که فقط نام عراق و سوریه که داعش در آنها حضور و فعالیت دارد در متن قانون بیاید. در همین راستا، سخنرانی مهمی که آقای اوباما هفته گذشته پس از حملات مسلحانه در کالیفرنیا ایراد کرد نیز تنها به ضرورت اصلاح قانون ویزا در مورد کسانی که به «مناطق جنگی» (War zones) سفر کرده‌اند اشاره داشت. در صحبت‌های رئيس‌جمهور و مباحث کنگره هیچ صحبتی از سایر کشورها نبود. اما متعاقباً در پیش‌نویس‌ها و پیشنهادات بعدی، بحث اضافه کردنِ «کشورهای حامی تروریسم» نیز مطرح می‌شود که بالاخره در طرحِ نهایی مجلس نمایندگان به همین نحو دامنه قانون را گسترش دادند. حال باید دید آیا در نسخهٔ سِنا هم این اسامی باقی خواهند ماند یا اینکه خِرد جمعی و فشارهای سیاسی و بین‌المللی موجب خواهد شد که با حذف نام ایران و بازگشت به طرح اولیه، تبعات این قانون را کمی تعدیل کنند.

چقدر این ماجرا را می توان به تلاش های جمهوری خواهان مخالف برجام مرتبط دانست. آنهایی که در پروسه تصویب برجام نتوانستند خللی ایجاد کنند، حالا با این تلاش می خواهند عملا روح برجام را بگیرند؟

حقیقت این است که جمهورخواهان و تندروهای کنگره از هیچ فرصتی برای ضربه زدن به ایران دریغ نمی‌کنند. اگر مجال پیدا کنند، با تغییر یک واژه یا گنجاندن یک جمله در متنِ یک قانون، لطمه‌ای که می‌خواهند می‌زنند. برای آنها آسیب رساندن به منافع ایران یک «امتیاز» تلقی می‌شود که بعدها، به ویژه در فصول انتخاباتی، می‌توانند از فواید و عوایدش استفاده کنند. در این مورد خاص نیز، از آنجا که با قرار دادن اصطلاح «کشورهای حامی تروریسم» در طرحِ قانون عملاً فقط ایران و سودان را به آن اضافه کردند، می‌توان حدس زد که هدف‌شان عملاً ضربه زدن به ایران از طریق مسئله‌سازی در اجرای برجام بوده است. بعید است با سودان مشکلی بوده باشد. آنها احتمالاً به دنبال ایجاد واکنش منفی در ایران بوده‌اند تا به نحوی فضای داخلی کشور را برای اجرای برجام، آن هم چند روز مانده به تصویب قطعنامه‌ٔ مثبت شورای حکام آژانس، نامساعد کنند. در هر حال، نه دل خوشی از ایران دارند نه از برجام!

آیا اساسا این اقدام کنگره آمریکا از نظر حقوقی خلاف مفاد برجام به شمار می رود یا خیر؟ به عبارت صریح تر برجام نقض می شود یا خیر؟

قبل از هر چیز، باید یادآوری کنیم که این طرح به تصویب مجلس سِنا نرسیده و در نتیجه هنوز «قانون» نشده است. به واقع، هنوز محتمل است که در نسخهٔ پیش‌نویس سِنا، ایران از دامنهٔ تاثیر این طرح خارج شود. پس فعلاً زود است که از نقض برجام صحبت کنیم.

اما اگر فرض را بر تصویب طرح در سنا بگذاریم، حقیقت این است که مطابق ماده ۲۹ برجام، آمریکا و اتحادیه‌ٔ اروپا متعهد شده‌اند که «روند عادی‌سازیِ روابط تجاری و اقتصادی» ایران را مختل نسازند. این قانون کنگره با هزینه‌سازی برای شرکت‌های اروپایی، استرالیایی،‌ ژاپنی و کره‌ جنوبی - و همچنین با لطمه زدن به صنعت توریسم ایران - عملاً این تعهد را نقض خواهد کرد.

اما باز هم من موافق اصطلاح سنگین و کلیِ «نقض برجام» نیستم. اصولاً مقولهٔ «نقض» در علم حقوق درجات مختلفی دارد و هر نقضی در اجرای هر بند از یک معاهده‌ بزرگ و پیچیده مانند برجام الزاماً به مثابهٔ‌ نقض کل آن معاهده نیست. باید اهمیت آن نقض را سنجید و متناسب با آن تصمیم گرفت و واکنش نشان داد. به هر حال، قطعاً در سال‌های آینده، به موارد بسیاری برخواهیم خورد که ما اجرای یک سیاست یا یک عملکرد را «مغایر برجام» خواهیم خواند و طرف مقابل آن را سازگار با آن تلقی خواهد کرد. باید با درایت و طمانینه، به دور از احساسات و با پرهیز از افتادن در دام تندروها و مخالفان توافق هسته‌ای در آمریکا، در راستای تامین منافع حداکثری خودمان، با هر مورد به تناسب خودش برخورد کنیم. ضمن اینکه سازوکار حل اختلافی هم وجود دارد که دقیقاً برای همین موارد در نظر گرفته شده است.

آنچه اهمیت دارد این است که امروز مستمسک و ابزاری به اسم «برجام» در دست داریم که هم دولت ایران و هم کنشگران ایرانی مقیم آمریکا می‌توانند برای تعدیل و مهار اقدامات خصمانه کنگره از آن استفاده کنند. اگر برجام نبود چه بسا هزاران ایرانی‌ که امروز، با استناد به آن، برای لغو این طرح تلاش می‌کنند، دست خالی می‌ماندند و کما فی السابق نمایندگان تندروی کنگره نیز بدون کوچک‌ترین مقاومتی به مقاصد خود دست می‌یافتند. در واقع، تمام کنشگران و سازمان‌های مدافع حقوق ایرانیان در آمریکا گواهی خواهند داد که برجام در توانمندسازی آنها نقش بسزایی داشته است؛ و این اهرامی است که نباید به راحتی از آن گذشت. ایضاً، دولت ایران هم امروز، برخلاف گذشته، می‌تواند از این اهرم استفاده کند و افکار عمومی دنیا و دولت‌های سایر کشورها را به واسطه‌ٔ آن علیه اقدامات خصمانه عده‌ای در آمریکا بسیج نماید.

مواضع دولت اوباما در این باره چگونه قابل تفسیر است؟ در ابتدا اعلام شد که کاخ سفید از این طرح که در مجلس نمایندگان تصویب شده ولی هنوز به سنا نرفته حمایت خواهد کرد. چقدر احتمال دارد موضع کاخ سفید در این رابطه تغییر کند؟

موضع دولت اوباما تابع فضای داخلی آمریکاست که از یک سو به دلیل حمله مسلحانه اخیر در کالیفرنیا و از سوی دیگر بخاطر جوسازی‌های افرادی مانند دونالد ترامپ به شدت هیجانی و «امنیتی» شده است. در این فصل انتخاباتی، برای دولت و حزب دموکرات، که مدام به تساهل در برابر تروریسم متهم می‌شوند، دشوار است که برای افکار عمومی توجیه کنند که چرا مخالف گنجاندن «کشورهای حامی تروریسم» در متن قانون هستند. طبعاً، تندروها هم از این فضا برای پیش بردن مقاصد خود استفاده می‌کنند.

اینکه تا چه اندازه احتمال عقب‌نشینی کاخ سفید و کنگره باشد هم تابع رایزنی‌های سیاسی و فشارهای بین‌المللی است. فراموش نکنیم که این قانون در ظاهر به زیان ایران و کشورهای ذکر شده است، اما در عمل آزادی رفت و آمد بازرگانان و سیاحتِ شهروندان اروپایی و غربی را محدود می‌کند. در نتیجه، رایزنی شرکت‌های بزرگ و فشار دولت‌‌های اروپایی می‌تواند در شکست این طرح بسیار موثر واقع شود.

شما در مقابله خود در المانیتور اشاره کردید این قانون (در صورت تصویب نهایی) با اصول رقابت آزاد و اصل عدم تبعیض در سازمان WTO تضاد است. اما وقتی ایران عضو این سازمان نیست، استناد به این اصل چه کمکی به حل ماجرا می کند؟

استدلال من در آن مقاله این است که این طرح، چنانچه مورد تصویب سِنا قرار بگرید و قانون شود، با اصول و مقررات «سازمان تجارت جهانی» مغایرت خواهد داشت. به واقع، این قانون، برخلاف تعهدات آمریکا در چارچوب قوانین بین‌المللی تجارت، شرایطی برای شرکت‌ها و اتباع اروپایی ایجاد خواهد کرد که آنها را عملاً در رقابت با اتباع و شرکت‌های آمریکا در موقعیت ضعیف‌تری قرار خواهد داد. امری که با اصول «رقابت آزاد» و اصل «عدم تبعیض» سازمان WTO در تضاد است. به عبارت دیگر، محدودیت‌های در نظر گرفته شده در این طرح به مثابهٔ تحریم‌های ثانویه‌ای هستند که پیش از این اتحادیه‌ٔ اروپا نسبت به آن از ایالات متحده در دادگاه این سازمان شکایت کرده بود.

اینکه ایران عضو سازمان WTO نیست چندان در این معادله نقش ندارد. معاهدات WTO میان آمریکا و اروپا رابطه و تعهدات حقوقی ایجاد می‌کند، نه میان ایران و این کشورها. همانطور که ذکر شد، پیش از این نیز، در سال ۱۹۹۷، اتحادیهٔ اروپا از ایالات متحده به دلیل تصویب قانون تحریمی ILSA علیه ایران شکایت کرده بود، چرا که این قانون، برخلاف قوانین بین‌المللی تجارت آزاد، مخل فعالیت تجاری اروپا با ایران می شد. هدف از یادآوری اینکه این طرح جدید کنگره نیز ناقض اصول سازمان تجارت جهانی است این است که افکار عمومی، سفرا، شرکت‌ها و سیاستمداران اروپایی‌ها را در مخالفت‌ با این طرح ترغیب و همراه سازیم. ضمن اینکه به آنها و مقامات آمریکا، یادآوری کنیم که در برابر این قانون جدید راهکارهای حقوقی‌ای موجود است که می‌توان در نهایت از آن استفاده کرد!

با توجه به اینکه تجار و شرکت های اروپایی در همین چند ماهه پس از تصویب برجام با اشتیاق به کشورمان سفر کرده و آمادگی خود را برای سرمایه گذاری در ایران نشان داده اند، تا چه اندازه محتمل است این قانون به شدت محدود کننده، آنها را وادار نماید اقدامی عملی در جهت خلاف تصویب این قانون انجام دهند؟

همانطور که ذکر شد، این قانون آمریکا بیش از اینکه برای ایران محدودیت ایجاد کند، برای بازرگانان و تجار اروپایی محدودیت به وجود خواهد آورد. به واقع، شاید برای اولین بار در دوازده سال اخیر، منافع اقتصادی اروپا و ایران چنان همسو شده که می‌توانند برای مهار کردن اقدامات خصمانه تندروهای آمریکا با یکدیگر همکاری کنند. ضمن اینکه سندی به اسم برجام نیز در دست دارند که می‌توانند برای اعمال فشار به آمریکا به آن استناد کنند. فراموش نکنیم که برجام یک سند چندجانبه است که در آن تمام طرفین نسبت به هم تعهداتی دارند. در نتیجه، باید دولت‌های همهٔ این کشورها را به مخالفت با این طرح و طرح‌های مشابه فراخواند. اگر فواید مخالفت با این طرح با آنها و افکار عمومی‌شان به صورت علنی و جدی مطرح شود، قطعاً در این فرایند اعتراضی با عزم راسخ‌تری شرکت خواهند کرد. از همین الان، آقای دیوید اُسولیوان، سفیر اتحادیه اروپا در آمریکا، در چندین مصاحبه به این طرح اعتراض کرده و این خود نشان می‌دهد که از هم‌اکنون حساسیت‌های لازم بوجود آمده است.

از طرف دیگر، حتماً شرکت‌های اروپایی و بخش خصوصی در این کشورها نیز برای رایزنی و اِعمال فشار علیه این طرح، هم در پایتخت‌های خود و هم در واشنگتن، فعالیت‌ خواهند کرد. فعلاً، در این مرحله، آنچه اهمیت دارد این است که این طرح به «قانون» مبدل نشود. اما اگر احیاناً «قانون» شد، این قانون از دید ایران و اروپا هیچ «مشروعیت» و پایه‌ای نخواهد داشت، قطعاً راه‌هایی برای مقابله با آن یا جبران خسارات ناشی از آن پیدا خواهند کرد. همین همدلی‌ ایران و اروپا در درازمدت خودش می‌تواند به مانع بزرگی در برابر بازگشت‌پذیری تحریم‌ها تبدیل شود.