متن کامل برنامه اصلاح نظام بانکی و مالی

بانک مرکزی، متن کامل مرحله اول برنامه اصلاح نظام بانکی و مالی کشور را منتشر کرد.

کد خبر: ۲۸۰۲۹۵

تاریخ: ۲۱ تير ۱۳۹۵ - ۱۵:۰۰

به گزارش پارسینه اقتصادی، در این گزارش آمده است: مرحله اول برنامه اصلاح نظام بانکی و مالی کشور، با هدف تقویت نقش نظارتی و سیاستگذاری بانک مرکزی، کاهش مطالبات غیر جاری، تبدیل بدهی های دولت به اوراق مالی اسلامی و افزایش سرمایه بانک ها تدوین شده است.

هدف بخش اول برنامه اصلاحی مقدماتی که زیر نظر بانک مرکزی انجام می‌پذیرد، تقویت نقش نظارتی و سپس تقویت نقش سیاست‌گذاری پولی بانک مرکزی است. آسیب‌شناسی نظام بانکی نشان می‌دهد در صورت اقتدار ناظر بانکی، سازوکارهایی فعال می‌شدند که می‌توانستند مشکلات فعلی شبکه بانکی را در مراحل ابتدایی متوقف کنند.

بخش دوم برنامه اصلاحی که با محوریت وزارت امور اقتصادی و دارایی انجام می‌شود، سامان‌دهی بدهی‌های دولت و بازارپذیر کردن آن‌ها است. مشکل شبکه بانکی از دو بعد تنگنای مالی و پایداری مالی بر اقتصاد اثر گذاشته است. تنگنای مالی از مسیر کاهش منابع در دسترس بنگاه‌ها موجب تشدید رکود شده است.

بخش سوم این برنامه ارتقای کفایت سرمایه بانکهای دولتی و غیردولتی برای ارتقای سلامت شبکه بانکی و افزایش قدرت تسهیلات‌دهی بانک‌ها است. بر اساس اصول بانکداری و بر اساس مقررات کمیته بال به منظور مهار درجه ریسک‌پذیری مدیران بانک‌ها در استفاده از سپرده‌های افراد جامعه، لازم است بانک‌ها یک سطح حداقلی از پوشش ریسک را از طریق سرمایه سهامداران فراهم کنند. بنابراین تمام بانک‌ها من جمله بانک‌های دولتی باید با توجه به اندازه ترازنامه خود، شرایط حداقل سرمایه را دارا باشند.

متن کامل مرحله اول برنامه اصلاح نظام بانکی و مالی کشور

«مقدمه
تشدید تنگنای اعتباری در دو بُعد کاهش دسترسی و افزایش هزینه تسهیلات، مانعی مهم در دستیابی به رشد پایدار اقتصادی طی سال‌های اخیر بوده است. فشار مستمر دولت‌ها برای افزایش کمّی اعتبارات بانکی، در کنار مسائل ساختاری و نهادی، ضعف‌های قانونی و نظارتی و آماده نبودن زیرساخت‌های مدیریت ریسک در بازار اعتبار، منجر به انباشت مطالبات غیرجاری، بدهی‌های بازپرداخت‌نشده دولت و سایر دارایی‌های منجمد در ترازنامه بانک‌ها شده و از ثبات مالی و توان تسهیلات‌دهی آن‌ها کاسته است. تداوم این پدیده، تقاضای بانک‌ها را برای جذب منابع افزایش و به تبع آن نرخ سود سپرده را بالا برده که حاصل آن، افزایش هزینه دسترسی به تسهیلات به صورت فراگیر به رغم کاهش قابل توجه تورم بوده است.

دولت در یک اقدام پیش‌گیرانه، پس از ریشهیابی و آسیب شناسی دقیق مشکلات نظام بانکی، راه‌حل های مناسب و ممکن را در مورد معضل سلامت نظام بانکی شناسایی و برنامه اصلاح نظام بانکی را تهیه کرد. هدف متن حاضر، معرفی آن بخش از این برنامه اصلاحی است که در سال ۱۳۹۵ در قالب مجموعه ای از سیاستهای هماهنگ، توسط دستگاه‌های اقتصادی دولت با محوریت بانک مرکزی به اجرا درخواهد آمد. هدف اصلی برنامه سال جاری، ارتقای سلامت نظام بانکی، بهبود رابطه بانک و دولت، تقویت نقش نظارتی و قدرت سیاست‌گذاری پولی بانک مرکزی است که در نهایت به کاهش نرخ سود و تخفیف تنگنای اعتباری با حفظ دستاورد تورم کاهنده منجر خواهد شد. از آنجا که دستیابی به رشد پایدار اقتصادی و کاهش آسیبپذیری اقتصاد دو هدف عمده سیاستهای کلی اقتصاد مقاومتی است و تامین مالی مهمترین مولفه تحقق رشد اقتصادی و ارتقای سلامت نظام بانکی یکی از مهمترین مولفه های کاهش آسیب پذیری اقتصاد تلقی می شود، برنامه اصلاح نظام بانکی در سال ۱۳۹۵ را می توان مهمترین گام در جهت اقدام و عمل به سیاستهای کلی اقتصاد مقاومتی دانست.

۱- طرح مساله

با وجود کاهش قابل‌ملاحظه نرخ تورم در سه سال اخیر و شکل گیریِ انتظارات استمرار کاهش آن، نرخ‌های سود بانکی از کاهش متناسب برخوردار نبوده است. دلیل اصلی این امر را بیش از هر چیز باید در معضل جریان نقد بانک‌ها جستجو کرد که در نهایت به صورت چسبندگی رو به پایین نرخ‌های سود نمود پیدا کرده است. حجم قابل توجه مطالبات غیرجاری در پرتفوی بانک‌ها، بالابودن مطالبات از بخش دولتی و رکود بخش ساختمان  به راکد شدن بخش قابل توجهی از دارایی بانکها و بروز پدیده تنگنای اعتباری در شبکه بانکی منجر شده است. این امر عوارض منفی خود را به صورت رقابت ناسالم بانکها در جذب منابع و افزایش هزینه تجهیز پول و در نهایت بالا نگاه داشته شدنِ  نرخ سود تسهیلات نمایان کرده است.

با توجه به رابطه مستقیم میان بازدهی و ریسک، در شرایط بالا بودن نرخ سود تسهیلات، تنها پروژه‌های با ریسک بالا مشمول دریافت تسهیلات خواهند شد که این امر در مراحل بعد می‌تواند به افزایش مطالبات غیرجاری و بدتر شدن وضعیت ترازنامه بانک‌ها منجر شود. به عبارت دیگر، بالا بودن نرخ‌های سود بانکی در شرایط کنونی عمدتاً معلول شرایط حاکم بر شبکه بانکی و ایجاد کننده چرخه معیوب، ذکر شده است.

با توجه به سهم بالای نظام بانکی در تامین مالی اقتصاد، تنگنای اعتباری به یکی از مسایل مهم اقتصاد تبدیل شده و خروج پایدار از رکود را با چالش جدی مواجه ساخته است. در شرایطی که افزایش هزینه تامین مالی و کاهش دسترسی به تسهیلات، تامین مالی اقتصاد را با محدودیت مواجه ساخته، سازکارهای اعطای اعتبار نیز لزوماً تسهیلات را به شیوه‌ای کارآ تخصیص نمی‌دهند. فرایند ذکر ‌شده چرخه معیوبی را ایجاد کرده که حاصل آن، تشدید عدم تعادل‌ها و تعمیق رکود است.

علاوه بر کاهش شاخص‌های سودآوری بانک‌ها، روندهای حاکم بر شاخص‌های ثبات بانکی ـ مانند نسبت مطالبات غیرجاری و کفایت سرمایه ـ نیز به‌گونه‌ای است که نگرانی‌هایی را در مورد ادامه روند موجود، از نظر تضعیف فراگیر و مستمر سلامت بانک‌ها به وجود آورده است. مقایسه این وضعیت با کشورهایی که ضعف شدید در کارکردهای نظام بانکی را تجربه کرده‌اند، در کنار بررسی رفتار دینامیک حاکم بر ترازنامه بانک‌ها، این فرضیه را مطرح می‌کند که تضعیف سلامت بانکی نتیجه قابل پیش‌بینی توسعه مالی نامتوازن دهه ۱۳۸۰ است. در این رابطه تشخیص درست عواملی که بیماری موجود نظام بانکی را به‌وجود آورده، شرط لازم برای درمان آن است.

به طور خلاصه، معضلات نظام بانکی را می‌توان در سه لایه طبقه‌بندی کرد. لایه اول معضلات بنیادین است که از جنس مسایل ساختاری و نهادی است. مسایلی مانند ضعف قوانین پولی و بانکی، ضعف قوانین و ساختارهای نظارت بانکی، ضعف قوانین حاکمیت شرکتی، گستره عمیق دخالت‌ها و سلطه مالی دولت بر نظام بانکی، ضعف زیرساخت‌های وام‌دهی امن، عمق کم سایر بازارهای مالی، ضعف در ابزارسازی و برقراری ارتباطات بین‌المللی، نمونه‌های مهم این حوزه را شامل میشود. لایه دوم، معضل کاهش درآمدزایی دارایی‌های بانک‌ها است که به اختصار انجماد دارایی‌ها نامیده می‌شود.

دارایی‌های منجمد که در ترازنامه بانک‌ها در اثر معضلات لایه اول و پس از بزرگ شدن کمّی شبکه بانکی طی دهه ۱۳۸۰ انباشت شده و استمرار فعالیت سالم بانک‌ها را با مشکل مواجه کرده، در سه طبقه مطالبات غیرجاری بانک‌ها، بدهی‌های دولت، سرمایه‌گذاری‌ها و مشارکت‌های بانک‌ها در پروژه‌هایی که در شرایط فعلی تنها با زیان قابل‌ملاحظه قابلیت نقدشوندگی دارند، دسته‌بندی می‌شوند. در کنار این‌ موارد، بزرگ شدن بانک‌ها توام با عدم افزایش سرمایه، سبب کاهش نسبت کفایت سرمایه شده، در نتیجه پوشش طبیعی بانک‌ها در قبال شوک‌های اقتصادی تضعیف شده و انگیزه سهام‌داران برای پذیرش ریسک بر اساس منابع مالی سپرده‌گذاران را افزایش داده است. لایه سوم نیز معضل جریان نقد بانک‌ها است که در قالب افت نسبت تسهیلات اعطایی به سپرده‌ها، نرخ بالای سود و جنگ قیمتی بین مؤسسات مالی نمایان شده است.

از سوی دیگر، به دلیل بانک محور بودن نظام مالی کشور، سهم غالب (حدود ۹۰ درصد) تامین مالی اقتصاد از طریق بازار پول صورت می‌گیرد. در شرایطی که بروز تنگنای اعتباری در شبکه بانکی کشور، تامین مالی اقتصاد را با مشکل جدی مواجه ساخته است، اصلاح نظام مالی کشور برای بهبود و تقویت تامین مالی اقتصاد از مهمترین الزام‌های دستیابی به رشد هدفگذاری شده در برنامه ششم توسعه قلمداد می‌شود و از این رو انجام این مهم در راس اولویت‌های تیم اقتصادی دولت قرار گرفته است. در شرایط موجود، اقدام عاجل پیش‌روی سیاستگذار برای سالم‌سازی فضای بازارهای پول و سرمایه، ورود به فرایند اصلاح بخش مالی و در نتیجه تجدید ساختار بازار پول و بازنگری اساسی در ساختار ترازنامه‌ای بانک‌های کشور و سالم‌سازی ترکیب آن است که این مهم در نامه مورخ ۱۳۹۴.۴.۸ رییس جمهور خطاب به معاون اول، نمود یافته و در آن نامه رئوس کلی برنامه جامع اصلاح نظام بانکی، توسعه بازار اولیه سرمایه و سامان بخشیدن به بدهی‌های دولت  تاکید و تبیین  شده است.

دولت همگام با اجرای مجموعه‌ای از اقدامات عاجل در جهت کاهش تنگنای اعتباری، برنامه اصلاح نظام بانکی کشور را در چارچوب بند (الف) نامه مورخ ۱۳۹۴.۴.۸ فوق‌الذکر در دستور کار خود قرار داد. در گام اول پیشنهادهای بانک مرکزی به منظور ارتقا اثربخشی نظام بانکی در تأمین مالی اقتصاد تهیه شد. در گام دوم، طرح جامع مطالعاتی اصلاح نظام بانکی با همکاری نهادهای پژوهشی و دستگاه‌های اقتصادی دولت، با هدف شناخت دقیق مساله و تدوین راهکارهای موثر آغاز شد. این طرح پس از چند مرحله بررسی کارشناسی در کارگروه تخصصی ستاد هماهنگی امور اقتصادی، در نهایت به تصویب این ستاد رسید. در این راستا بانک مرکزی برنامه‌های پیشنهادی خود برای اصلاح نظام بانکی کشور را تنظیم و برنامه اجرایی آن را متناسب با اقتضائات اقتصاد کلان، تهیه کرد.

۲- ضرورت اصلاحات در نظام بانکی

بررسی روند شاخص‌های سلامت بانکی نشان می‌دهد تا سال ۱۳۹۴ سلامت بانکی به صورت مستمر تضعیف و اجرای کارکردهای نظام بانکی با مشکلات بیشتری همراه شده است و در صورتی‌که اقدامات عاجلی انجام نشود، کارکرد نظام بانکی دچار اختلال خواهد شد که در آن صورت، بانک مرکزی مجبور به مداخلات گسترده می‌شود که نتیجه‌ای جز تورم و رکود بیشتر و طولانی در پی نخواهد داشت.

وضعیت موجود نظام بانکی حاصل عمل و عکس‌العمل فعالان بازار بانکی است که در پاسخ به انگیزه‌هایی که توسط قوانین و نهادهای پولی و بانکی کشور حاکم می‌شوند، به دست آمده و در چارچوب زیرساخت‌های موجود شکل گرفته است. چنین وضعیتی بدون اصلاحات در عوامل به وجود آورنده آن، از بین نمی‌رود و با سیاست‌های مقطعی و یا اقدامات دستوری، در بسیاری از مواقع تشدید می‌شود. تغییر این وضعیت نیازمند تغییر قواعد بازی است. بدون اجرای اصلاحات نهادی در قوانین شکل‌دهنده روابط فعالان بازار بانکی، ساختار بازار، محیط کسب و کار بانکی، ‌ زیرساخت‌های اطلاعاتی و مدیریت ریسک، نقش تنظیم‌گری بانک مرکزی و سیاست‌گذاری، انتظار نمی‌رود وضع موجود به صورت پایدار تغییر کند.

در مقابل، ادامه این وضع منجر به تخریب بیشتر سلامت بازارهای مالی می‌شود. بنابراین، لازم است در نقش‌های حاکمیتی قانون‌گذار و مقام ناظر و همچنین نقش‌های غیرحاکمیتی سهام‌دار و تسهیلات‌گیرنده، تغییراتی به منظور اصلاح نظام مالی انجام پذیرد تا از مسیر افزایش سلامت بانکی، قدرت وام‌دهی بانک‌ها و تامین مالی تولید تقویت شود.

در این راستا به نظر می‌رسد در کنار تقویت نقش سیاستی و نظارتی بانک مرکزی به عنوان مهم‌ترین رکن اصلاح نظام بانکی، لازم است‌ اقداماتی در زمینه حذف اثر جنگ قیمتی بر نرخ سود بانکی، افزایش سرمایه بانک‌ها، ساماندهی بدهی‌های بازپرداخت نشده دولت و حل معضل مطالبات غیرجاری صورت پذیرد تا بدین‌وسیله مساله جریان نقد و انجماد دارایی‌های بانک‌ها تخفیف یابد و فرصتی برای اصلاحات بنیادین نظام مالی فراهم شود.

۳- خطوط اصلی نقشه راه

معضل کاهش جریان نقد بانک‌ها و مساله انجماد دارایی‌ها به عنوان مساله کوتاه‌مدت و میان‌مدت نظام بانکی ایران معلول شرایط ساختاری و نهادی است و برای حل پایدار این مساله لازم است معضلات ساختاری مهار شوند. با این حال، این عمل زمان‌بر است و تا رسیدن به مقصود، سازکارهای فعال بر بازار پول می‌توانند شرایط نظام بانکی را ناپایدار کنند. در نتیجه، ضروری است به کمک سیاست‌گذاری‌های انجام‌شده ابتدا بهبود موقتی در شرایط نظام بانکی ایجاد کرد و از فضای مناسب ایجادشده برای اجرای برنامه جامع اصلاحی سود جست. همزمان با اقدامات بنیادین برای اصلاحات ساختاری و نهادی نظام بانکی و نیز اقدامات میان‌مدت اصلاح ترازنامه بانک‌ها، لازم است اقداماتی عاجل به منظور حل مساله جریان نقد بانک‌ها نیز انجام پذیرد تا قبل از آن‌که اصلاحات پایه‌ای به نتیجه برسند، نظام بانکی با مشکلی جدی مواجه نشود. با توجه به شرایط کنونی انتظار می‌رود برنامه مقدماتی اصلاح نظام بانکی ویژگی‌های زیر را داشته باشد:

مانع دسترسی به تورم تک رقمی پایدار نشود

نرخ حقیقی سود سپرده بانکی تا حد خنثی‌سازی اثر جنگ قیمتی بانک‌ها در بازار سپرده کاهش یابد

تنگنای اعتباری از طریق کاهش نرخ، افزایش دسترسی و مقدار تسهیلات به تدریج تخفیف ‌یابد

موجب افزایش تلاطم محیط اقتصاد کلان نشود

بر این اساس، مجموعهای از اقدامات و برنامههای عملیاتی کوتاه‌مدت و هم‌راستا با برنامه اصلاحات بنیادین، تهیه شده است. برنامه اصلاح نظام بانکی دو فاز دارد. در فاز اول که در این متن تشریح شده، اقدامات مقدماتی برای اصلاحات بنیادین اجرا می‌شود. هدف اصلی فاز اول بهبود وضعیت سلامت نظام بانکی، بهبود رابطه بانک و دولت، تقویت نقش نظارتی و قدرت سیاست‌گذاری پولی بانک مرکزی است. انتظار می‌رود در نتیحه این اقدامات، به تدریج نرخ‌های سود کاهش، قدرت وام‌دهی بانک‌ها افزایش و تنگنای اعتباری تخفیف یابد. در انتهای فاز اول زمینه برای اجرای اصلاحات بنیادین فراهم شده و نظام بانکی نیز با تغییر ساختارهای اولیه از چالش های کنونی دور شده و توان و آمادگی خود را برای اصلاحات اساسی به دست می‌آورد. در فاز دوم، برنامه کامل اصلاح ساختاری و نهادی نظام بانکی محقق خواهد شد، که در نتیجه آن انتظار می‌رود معضلات آشکار کنونی نظام بانکی حل، معضل تنگنای اعتباری برطرف شود و با بهبود کارکردهای بانکی کارایی اقتصاد افزایش یابد.

۴- برنامه اصلاح نظام بانکی در سال ۱۳۹۵

فاز اول برنامه اصلاح نظام بانکی در سه بسته «حل معضل جریان نقد و انجماد دارایی‌ها»، «سامان‌دهی بدهی‌های دولت» و «افزایش سرمایه بانک‌ها» تعریف شده که در ادامه معرفی می‌شوند:

۴-۱- تخفیف معضل جریان نقد
هدف بخش اول برنامه اصلاحی مقدماتی که زیر نظر بانک مرکزی انجام می‌پذیرد، تقویت نقش نظارتی و سپس تقویت نقش سیاست‌گذاری پولی بانک مرکزی است. آسیب‌شناسی نظام بانکی نشان می‌دهد در صورت اقتدار ناظر بانکی، سازوکارهایی فعال می‌شدند که می‌توانستند مشکلات فعلی شبکه بانکی را در مراحل ابتدایی متوقف کنند. بنابراین، ضعف مقام ناظر که از ضعف زیرساخت‌ها و ابزارهای نظارتی هم نشات گرفته، به خاطر سلطه مالی دولت تشدید شده و ریشه ماندگاری مشکلات فعلی است. در نتیجه تقویت بانک مرکزی از این به بعد راهگشای بسیاری از معضلات نظام بانکی خواهد بود. در این راستا برنامه‌ای با ۱۰ محور زیر در بانک مرکزی تدوین شده است:

مدیریت فعالانه بازار بین بانکی

تجهیز و تخصیص منابع شبکه بانکی

تعدیل نسبت سپرده قانونی بانک‌های تجاری

دسته‌بندی‌ بانک‌ها و نظارت بر رفتار بانک‌های مشکل‌دار

به‌کارگیری عملیات بازار باز در اجرای سیاست‌های پولی

انتظام بخشی بازار پول با ساماندهی موسسات غیر مجاز

افزایش سرمایه بانک‌های غیردولتی

حل‌وفصل مطالبات غیرجاری بانک‌ها

ادغام، اصلاح و بازسازی، تصفیه و انحلال بانک‌ها و موسسات اعتباری

ارتقای نظارت موثر بر فعالیت بانک‌ها

در برنامه‌های فوق‌الذکر، بانک‌مرکزی ضمن توجه ویژه به فراهم کردن محیطی باثبات برای کاهش غیردستوری نرخ سود، درصدد است در سیاست‌گذاری‌های پولی به جای استفاده از ابزارهای مستقیم که با غیررقابتی کردن فعالیت‌های بانکی و تخصیص غیربهینه منابع اعتباری از رشد فعالیت‌های واسطه‌گری بانکی جلوگیری کرده و کارایی نظام مالی را مخدوش می‌کنند، از ابزارهای غیرمستقیم و مبتنی بر سازکار بازار همچون عملیات بازار باز استفاده کند. برهمین اساس در تنظیم برنامه‌های عملیاتی اصلاح نظام بانکی، هماهنگی و همسویی کامل با «برنامه ملی سیاست‌های پولی و ارزی» اقتصاد مقاومتی که بانک مرکزی متولی آن است، مورد توجه قرار گرفته شده است.

یکی از اهداف این بسته، حذف پیامدهای جنگ قیمتی بانک‌ها و مؤسسات مالی در بازار سپرده‌پذیری برای تعدیل نرخ‌ها، متناسب با نرخ تورم در دوره زمانی محدود است. با این وجود، کاهش نرخ سود سپرده نمی‌تواند به صورت دستوری صورت پذیرد و در این رابطه ضروری است از طریق رفتار متمایز بانک مرکزی با بانک‌ها با ابزارهای متعدد تنبیهی و تشویقی متناسب با تبعیت آن‌ها از بانک مرکزی و همچنین وضعیت شاخص‌های سلامت آن‌ها، فرآیندهای تشدید کننده جنگ قیمتی متوقف و پیامدهای کنونی آن خنثی شوند. در این رابطه، زیربرنامه‌های «دسته‌بندی‌ بانک‌ها و نظارت بر رفتار بانک‌های مشکل‌دار»، «تعدیل نسبت سپرده قانونی بانک‌های تجاری»، «ادغام، اصلاح و بازسازی، تصفیه و انحلال بانک‌ها و موسسات اعتباری» و «ارتقای نظارت موثر بر فعالیت بانک‌ها» طراحی شده‌اند.

از دیگر اهداف برنامه مذکور، ارتقای توان بانک مرکزی برای کنترل تورم (حفظ ثبات پولی) و بازگرداندن سلامت بانکی (حفظ ثبات مالی) است. «به‌کارگیری عملیات بازار باز در اجرای سیاست‌های پولی» کمک می‌کند تا جهت کنترل تورم، تامین نقدینگی بانک مرکزی برگشت‌پذیر باشد. «حل‌وفصل مطالبات غیرجاری بانک‌ها» که جزء اصلی‌ترین معضلات نظام بانکی است، نیازمند مجموعه‌ای اصلاحات ساختاری و نهادی و همچنین مجموعه‌ای عملیات است که در قالب این برنامه قابل‌انجام خواهد بود. برنامه «افزایش سرمایه بانک‌های غیردولتی» نیز برای ارتقای سلامت نظام بانکی، جلوگیری از بی‌ثباتی بانکی و افزایش توان تسهیلات‌دهی بانک‌ها طراحی شده‌است. برای تحقق هدف این برنامه لازم است تمام زیربرنامه‌ها اجرایی شوند. اجرای موفق این طرح الزاماتی دارد که ممکن است در صورت عدم ایفا طرح را با عدم توفیق مواجه می‌کند:

تصویب قوانین مورد نیاز توسط مجلس شورای اسلامی

حمایت همه‌جانبه قوا و ارکان مختلف حکومتی از بانک مرکزی در نظارت و برخورد با مؤسسات مالی ناسالم

انتشار اوراق بدهی دولت و بازارپذیر شدن آن (برای استفاده در اعطای خط اعتباری وثیقه‌دار توسط بانک مرکزی، اجرای عملیات بازار باز و جلوگیری از خروج سپرده‌ها)

۴-۲- سامان‌دهی بدهی‌های دولت

بخش دوم برنامه اصلاحی که با محوریت وزارت امور اقتصادی و دارایی انجام می‌شود، سامان‌دهی بدهی‌های دولت و بازارپذیر کردن آن‌ها است. مشکل شبکه بانکی از دو بعد تنگنای مالی و پایداری مالی بر اقتصاد اثر گذاشته است. تنگنای مالی از مسیر کاهش منابع در دسترس بنگاه‌ها موجب تشدید رکود شده است. آسیب‌شناسی شبکه بانکی نشان می‌دهد بخشی از مشکل انجماد دارایی‌های بانک‌ها به عدم بازپرداخت بدهی‌های دولت بر می‌گردد. عدم بازپرداخت بدهی‌های دولت، جریان نقد مرتبط با اصل و فرع این وام‌ها را متوقف کرده است. این امر در مراحل بعد از طریق تضعیف جریان درآمدی تولیدکنندگان و کارفرمایان به پروژه‌های دولتی، سبب افزایش مطالبات غیرجاری بانک‌ها شده است. در صورتی که دولت، اقدام موثری را برای ساماندهی‌ بدهی‌های خود به انجام نرساند، «تداوم و حتی تشدید وضعیت رکودی فعلی» دور از انتظار نخواهد بود.

مقایسه ابعاد بدهی دولت، با سایر کشورها نشان می‌دهد پتانسیل استفاده از استقراض قاعده‌مند دولت در ایران وجود دارد. به نظر می‌رسد رو آوردن به یک ابزار جدید بتواند به دولت در حفظ و اجرای سیاست‌های خروج از رکود و هموار سازی اثر شوک‌های وارده کمک کند. اوراق بهادارسازی بدهی‌های دولت در صورتی که با رعایت الزامات منطقی اجرایی شود می‌تواند اعتبار دولت از دید آحاد اقتصادی را افزایش دهد، ابزار مناسبی برای اعمال سیاست پولی و استمرار کاهش تورم در اختیار بانک مرکزی بگذارد و منبع مالی جدیدی برای استقراض‌های آتی دولت فراهم آورد. برای اطمینان از پایداری کاهش تورم، باید ابزارهای لازم در اختیار بانک مرکزی برای اعمال سیاست‌های پولی قرار گیرد. برای این امر باید انباشتی از اوراق بهادار در ترازنامه شبکه بانکی وجود داشته باشد که ابزاری برای سیاست پولی قاعده‌مند در اختیار بانک مرکزی قرار گیرد. بنابراین اهداف مورد انتظار از اجرای این برنامه را می‌توان به صورت زیر برشمرد:

رفع تنگنای اعتباری با تسویه مطالبات بانک‌ها: تجربه کشور در طول سال‌های گذشته بیانگر آن است که طلبکاران از دولت با انبوهی از مطالبات در سمت راست ترازنامه خود مواجه هستند که به صورت حبس شده باقی مانده و عملاً باعث تشدید مشکلات مالی برای بنگاه‌های مربوطه می‌شوند.

تقویت ابزارهای سیاست پولی: انتشار اوراق بهادار از جمله عواملی است که می‌تواند به کشف نرخ سود حقیقی در اقتصاد کمک کند و منجر به تعیین نرخ سود در بازار شود و جایگزین سیاستهای توصیه‌ای و دستوری تعیین نرخ سود شود. لذا انتشار اوراق بدهی منجر به تقویت ابزارهای سیاست پولی و اجرای عملیات بازار باز می‌شود.

اعتباردهی به پشتوانه وثیقه

توسط بانک مرکزی: پرداخت اعتبار توسط بانک مرکزی به بانک‌ها می‌تواند ضمن کاهش هزینه و نظام‌مند کردن تأمین مالی بانک‌ها، منجر به مدیریت اضافه برداشت‌ها شود.

تقویت ابزار سیاست مالی: دولت با لحاظ ارقام مربوط به میزان انتشار اوراق مذکور در قوانین بودجه سنواتی می‌تواند از انتشار اوراق بدهی به عنوان ابزاری برای اجرای سیاست‌های مالی (افزایش یا کاهش مخارج دولت) استفاده کند.

سامان‌دهی بدهی‌های دولت: ابزاری برای پرداخت بدهی‌های دولت و رفع تنگنای مالی دولت در پرداخت بدهی‌ها و تعهدات خود فراهم می‌آورد.

البته باید توجه داشت که هدف از اجرای این برنامه، ‌ بازپرداخت اصل بدهی‌های دولت نیست. در واقع، ‌ در نتیجه این اقدام یک بدهی نقدناشونده به یک بدهی نقدشونده تبدیل می‌شود، ولی اصل بدهی دولت کماکان پابرجاست. اوراق بهادار اسلامی منتشر شده به ازای بدهی‌های دولت، ‌ در مرحله اول در بازار سرمایه به فروش نمی‌رسند، بلکه به طلبکاران از دولت (بانک‌ها، پیمانکاران و بخش خصوصی و سایر) واگذار می‌شوند. به این منظور از اوراق تسویه، اسناد خزانه و صکوک استفاده می‌شود. بخشی از اوراق با ایجاد اتاق تسویه بین دولت، پیمانکاران و بانک‌ها تسویه می‌شود. در این چارچوب، به هر یک از طلبکاران سبدی متشکل از اوراق یک تا پنج‌ساله واگذار می‌شود که نرخ اوراق می‌تواند براساس نرخ تورم تعیین شود.
اجرای موفق این طرح الزاماتی دارد و پیش‌بینی می‌شود در صورت عدم ایجاد پیش‌شرط‌های لازم، نتایج حاصله به مراتب بدتر از حالت عدم اجرای طرح باشد:

لحاظ هزینه مالی در بودجه سالانه و بازپرداخت دقیق و به‌موقع اصل و سود این اوراق ضروری است

مدیریت متمرکز بدهی‌ها و اوراق بدهی دولت و تعیین سقف انتشار متناسب با تولید ناخالص داخلی الزامی است

ایجاد بدهی جدید دولت با اولویت تامین از طریق انتشار اوراق در بازار سرمایه باید صورت گیرد

بانک مرکزی در جهت اعمال سیاست پولی، متناسب با اهداف اقتصاد کلان می‌تواند از این اوراق به عنوان وثیقه و یا اجرای عملیات بازار باز استفاده نماید

توثیق این اوراق در رابطه بانک‌ها و بانک مرکزی و اجرای عملیات بازار باز این اوراق را ارزشمند می‌کند و باعث می‌شود بازار آن به سرعت شکل بگیرد

قوانین مورد نیاز در مجلس شورای اسلامی باید تصویب شود

دقت بر ملاحظات شرعی بانکداری اسلامی در طراحی و انتشار این اوراق صورت گیرد

اجازه قانونی برای وزارت امور اقتصادی و دارایی برای پرداخت مبالغ سررسید اصل و سود اوراق از سرجمع منابع بودجه کشور اخذ شود

۴-۳- افزایش سرمایه بانک‌ها

بر اساس اصول بانکداری و بر اساس مقررات کمیته بال به منظور مهار درجه ریسک‌پذیری مدیران بانک‌ها در استفاده از سپرده‌های افراد جامعه، لازم است بانک‌ها یک سطح حداقلی از پوشش ریسک را از طریق سرمایه سهامداران فراهم کنند. بنابراین تمام بانک‌ها من جمله بانک‌های دولتی باید با توجه به اندازه ترازنامه خود، شرایط حداقل سرمایه را دارا باشند. برهمین اساس، بخش سوم این برنامه ارتقای کفایت سرمایه بانک‌های دولتی و غیردولتی برای ارتقای سلامت شبکه بانکی و افزایش قدرت تسهیلات‌دهی بانک‌ها است.

در این چارچوب، موضوع افزایش سرمایه بانک‌های دولتی (تجاری و تخصصی) با مسئولیت سازمان مدیریت و برنامهریزی کشور انجام می‌شود. ضمن آنکه مساله الزام و نظارت بر افزایش سرمایه بانک‌های خصوصی با محوریت بانک مرکزی خواهد بود. در رابطه با افزایش سرمایه بانک‌های دولتی، نکته قابل توجه آن است که بخشی از این برنامه سرمایه نقدی جدیدی را وارد بانک کرده و علاوه بر احیای سلامت این بانک‌ها، موجبات افزایش قدرت تسهیلات‌دهی بانک‌های دولتی را فراهم می‌سازد. بخشی دیگر از این برنامه صرفاً اصلاحات در ترازنامه را انجام می‌دهد که موجب بهتر شدن پوشش ریسک بانک می‌گردد که اجرای آن به ویژه از منظر توسعه روابط بین‌المللی بانکها اهمیت دارد. لازم به ذکر است در برنامه حاضر صرفاً نگاه به بالا بردن سطح سرمایه در بانک‌ها نیست؛ بلکه تأمین این سرمایه، مشروط به اصلاحات و تجدید ساختار بانک‌ها خواهد بود تا از این طریق زمینه بروز مشکلات و برگشت به وضعیت کنونی از بین برود. برخی از روش‌های قابل استفاده جهت افزایش سرمایه بانک‌های دولتی از طرق و ظرفیت‌های ذیل دنبال خواهد شد:

ظرفیت‌های قانون بودجه سال ۱۳۹۵ برای افزایش سرمایه

افزایش سرمایه از محل واگذاری باقیمانده سهام دولت در بانک‌ها و بیمهها

ظرفیت‌های قانون رفع موانع تولید و ارتقای نظام مالی کشور

ظرفیت‌های قانون الحاق برخی مواد به قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت (۲)

انتشار اوراق مشارکت

افزایش سرمایه از محل صندوق توسعه ملی

الزامات اجرای موفق این طرح به شرح ذیل است:

تصویب قوانین مورد نیاز در مجلس شورای اسلامی

تخصیص بودجه مورد نیاز جهت افزایش سرمایه مطابق با بندهای پیش‌بینی شده در طرح

نظارت بانک مرکزی بر تجدید ساختار بانک‌ها

۵- الزامات اجرای موفق برنامه مقدماتی اصلاح نظام بانکی

ماهیت به هم پیوسته ارتباطات میان بازیگران بازار مالی، اقدامات اصلاحی را به شکل مجموعه ای از عوامل منظم و مرتبط با یکدیگر در می آورد که عدم اجرا یا اجرای ناقص آن حتی ممکن است سلامت بانکی را با سرعت بیشتری نسبت به وضعیت کنونی با مشکل مواجه سازد. اقدامات اصلاحی در ترتیب اجرا، الزامات، هزینه‌های اجرا و زمان ثمردهی متفاوت خواهند بود، ‌ بنابراین اجماع دستگاه‌های اجرایی کشور بر برنامه اصلاح نظام بانکی و صبوری لازم برای به نتیجه رسیدن آن شرط لازم هر اقدامی است. به عبارت دیگر، ماهیت اصلاحات با هزینه همراه است، که البته پرداخت این هزینه‌ها برای ممانعت از ایجاد هزینه‌های بزرگتر آتی است. در نتیجه اجماع سیاست‌گذاران بر اجرای بسته‌های اصلاحی می‌تواند هزینه‌های جانبی اصلاحات را کاهش دهد؛ ‌ در مقابل، ناهماهنگی در اجرای اصلاحات می‌تواند اثرات مثبت هر یک از اقدامات را خنثی و وضعیت نهایی را نامطلوب‌تر از قبل کند.

اعمال اصلاحات ساختاری در حوزه نظام بانکی بدون انجام اصلاحات متناسب در حوزه مالیه دولت و بازار سرمایه در ارتقای نظام مالی کشور مثمرثمر نخواهد بود (ضرورت رعایت ترتیب و توالی مجموعه اقدامات سیاستی و التزام به اجرای کامل آن ـ و نه اجرای ناقص و گزینشی آن) و گذر از این مرحله سخت، نیازمند مشارکت و همراهی تمامی دستگاه‌های مرتبط اعم از دولتی و نهادهای حاکمیتی است. لذا اصلاح نظام بانکی مستلزم نقش فعال‌تر بازار سرمایه در تامین مالی اقتصاد، افزایش قابل توجه جذب منابع خارجی، راه‌اندازی بازار بدهی اوراق دولتی، ساماندهی بدهی دولت به شبکه بانکی و قاعده‌مند شدن رفتار مالی دولت بوده و ضروری است برنامه‌های مدون و سازگار در این زمینه از سوی متولیان مربوطه همزمان اجرا شود.

در عین حال ضرورت دارد در تنظیم سیاست‌های کلان اقتصادی به سازگاری میان اجزای مختلف سیاستگذاری توجه ویژه شود؛ چراکه یکی از دلایل بروز بی‌ثباتی‌های اقتصادی در چند دهه گذشته، عدم سازگاری میان سیاست‌های اقتصاد کلان و تمرکز بیش از اندازه و افراطی بر استفاده از ظرفیت سیاست‌های انبساط پولی برای تحرک بخشی به اقتصاد بوده که غالباً به صورت تشدید فشارهای تورمی بدون حصول به نتایجی ماندگار در زمینه رشد اقتصادی، منجر شده است. برهمین اساس، در تنظیم سیاست‌های آتی اقتصادی، سازگاری و هم‌افزایی میان اجزای مختلف سیاستگذاری پولی، مالی، ارزی و تجاری الزامی به نظر می‌رسد.»