نخست وزیر بی اختیاری که رئیس دفتر شد

کد خبر: ۶۲۱۳۲

تاریخ: ۱۹ ارديبهشت ۱۳۹۱ - ۰۸:۵۸

حمدرضا متقی: روی کار آمدن امیرعباس هویدا، پس از ترور حسنعلی منصور، فرایندی را که پس از کودتای 28 مرداد 1332 در دستگاه حکومت در حال شکل گیری بود سرعت بخشید. بر اساس آنچه در دوران نخست وزیری هویدا به چشم می خورد، حضور او تنزل پست نخست وزیری به رئیس دفتری بود و شاه را مقتدر و نخست وزیر را بی اختیار ساخت.

این دیدگاه، پرسشهای فراوانی را پیش روی ما قرار می دهد که قطعا یکی از این پرسشها، می تواند مربوط به قوانین مشروطه و موانع آن در بروز حکومت مطلقه باشد. تا چه میزان شاه اختیار دخالت در امور را دارد و هویدا چگونه به نخست وزیر بی اختیار تبدیل شد؟ بر این اساس به سراغ دکتر محمدرضا ویژه، عضو هیات علمی دانشکده حقوق دانشگاه علامه طباطبایی رفتیم و با او در این خصوص گفتگو کرده ایم.
* قانون اساسی مشروطه و متمم های آن اختیارات شاه را به روشهای گوناگون محدود کرده است؛ شاهد مثال آن نیز اصول 35 تا 57 متمم است که به حقوق سلطنت در ایران می پردازد. اما با وجود این اصول محدود کننده طی سالهای اجرای این قانون اساسی شاهد ایجاد و استقرار دیکتاتوری در ایران بودیم. آیا وجود این نیروی نهفته استبداد ریشه در خود قانون داشته است؟
**خیر. قانون اساسی مشروطیت و بویژه متمم آن در زمان خود و با توجه به شرایط زمانی و مکانی ظرفیتهای مشخصی داشتند ولی مشکل در اینجا بود که اصولا چه در دوره پهلوی نخست و چه پهلوی دوم قانون اساسی کنار نهاده شد و ارزش آن به ورق پاره ای کاهش یافت.
در دوره پهلوی نخست، هنگامی که برای ازدواج ولیعهد با فوزیه خواهر ملک فاروق مشکل قانون اساسی وجود داشت، به امر شاه دکتر متین دفتری راه حل تفسیر اصل مربوطه در قانون اساسی را ارایه داد که در واقع تفسیر نبود، بلکه اصل را دور می زد.
در اصلاحات مکرر دوره پهلوی دوم نیز شاهد تضعیف هر چه بیشتر قانون اساسی هستیم. اصل دوم متمم در دوره پهلوی اصلا اجرا نشد. به نظرم، بیش از ضعف محتوای قانون اساسی فقدان ضمانت اجرای مؤثر برای قانون اساسی بود که موجب استبداد می شد.
*در زمان پهلوی دوم، پس از کودتای 28 مرداد 32 هر چه به جلو گام بر می داریم، قدرت مجلس و دولت کمتر می شود و قدرت شاه افزایش می یابد و اوج آن را می توان در دوره 13 ساله نخست وزیری امیرعباس هویدا به وضوح دید، حضور شاه مقتدر که نخست وزیر را معطوف به خود می داند نه از جانب ملت. نقش قانون را در پیشامد این شرایط چگونه ارزیابی می کنید؟
**به نظر نمی رسد که قانون اساسی در این زمینه نقشی داشته باشد و این قدرت گیری شاه و به تبع او دربار بیشتر حاصل معادلات سیاسی داخلی پس از کودتای 28 مرداد 1332 است. با همین قانون اساسی مرحوم دکتر مصدق بیشتر اختیارات قانونی را از شاه گرفت. بنابراین، نفس اختیارات در قانون اساسی وجود داشت اما مشکل استفاده از این اختیارات و فردی بود که می خواست این اختیارات را به کار گیرد.
* در قانون اساسی مشروطه روابط شاه و قوه مجریه یا به عبارتی دیگر رابطه شاه و نخست وزیر به چه شکل بوده است و تا چه میزان شاه قدرت دخالت در امور کشور را داشت؟
** با توجه به شرایط زمانی و مکانی تصویب قانون اساسی مشروطه و متمم آن، به نظر می رسد که تلاش نویسندگان بیشتر معطوف به محدودیت قوه مجریه در کلیت آن بود، هر چند با توجه به محدودیتهای موجود چندان در این امر توفیق نیافتند. اما در رابطه با شاه نمی توان گفت که نقش شاه صرفا تشریفاتی بود و طبعا آنچه در آن زمان در بریتانیا وجود داشت، در کشور ما قابل اعمال نبود، اما بدیهی است که قدرت مطلق شاه از میان رفت و از طرف دیگر اختیارات اجرایی شاه کاسته شد، البته این کاهش اختیارات بعد ها در اصلاحات بویژه اصلاح سال 1327 و اعطای اختیار انحلال مجلسین تغییر بسیاری یافت.
با این زمینه، نخست وزیر در دو بعد مسؤولیت داشت، هم در برابر شاه و هم در برابر پارلمان، ولی در دوره پس از 28 مرداد 1332 عملا نخست وزیر فقط در برابر شاه مسؤولیت یافت و مسؤولیت سیاسی وی در مقابل پارلمان جنبه ای تصنعی یافت. جمله اقبال در مقابل نمایندگان مشهور است که به عنوان نخست وزیر به امر شاه آمده و به امر شاه هم می رود و در واقع نمایندگان هیچ بودند. دقت کنید که این رویه پیش از هویدا شکل گرفته بود و با نخست وزیری هویدا به اوج رسید.
* با روی کار آمدن هویدا، چرخشی در سیستم حکومت به وجود می آید که در آن شاه مقتدر و نخست وزیر بی اختیار جایگزین شاه بی اختیار و نخست وزیر مقتدر می شود. این تحولات تا چه میزان از جهت قانونی قابل پیش بینی بود و آیا در قانون مشروطه تمهیداتی برای جلوگیری از این گونه وقایع اندیشیده شده بود؟
** روابط نخست وزیر و شاه بیش از قانون اساسی و چارچوب قانونی به معادلات سیاسی و شخصیت دو طرف مربوط می شد. در بسیاری از آوردگاه های تاریخی باید این شاخص را مد نظر داشت. ضعف شخصی مظفرالدین شاه عامل مهمی برای پیشبرد جنبش مشروطیت بود و ضعف محمدرضا شاه پهلوی در اوایل سلطنت و نخست وزیری افراد استخوانداری مانند فروغی، قوام و مصدق مانع فاصله گیری بیش از اندازه از قانون اساسی شد. این معادله پس از کودتای 28 مرداد تغییر یافت؛ قدرت گیری شاه و انتخاب افرادی ضعیف به لحاظ شخصیتی مانند اقبال و یا ضعیف به لحاظ سیاسی مانند هویدا موجب فاصله زیاد از مبانی قانون اساسی شد.
*در اصل 45 قانون اساسی مشروطه پیرامون طریقه انتخاب اعضای مجلس سنا آمده است: «30 نفر از طرف قرین الشرف اعلیحضرت همایونی استقرار می یابند، 15 نفر از اهالی طهران، 15 نفر از اهالی ولایات و 30 نفر از طرف ملت، 15 نفر به انتخاب اهالی طهران، 15 نفر به انتخاب اهالی ولایات.» ابتدا اصالتا وجود این نهاد و تعبیه آن در قانون آیا نوعی موازی کاری به شمار نمی رفت (در حالی که می شد مجلس شورای ملی به همین وظایف رسیدگی کند) دیگر آنکه این نوع نظام مندی و شاکله یابی برای اعضا آیا خود ممُد روند استبداد نیست؟ و دیگر اینکه برخی مدعی هستند با تشکیل مجلس سنا حکومت ایران از سلطنت مشروطه رهسپار سلطنت مطلقه شد که اوج آن را در دوران هویدا شاهد بودیم. شما این نظر را چقدر سنجیده می دانید؟
** بنده چنین نظری ندارم. پیش بینی سنا در قانون اساسی به دلیل شرایط زمانی و مکانی آن دوره بود که در تمامی قوانین اساسی دوران گذار نیز پیش بینی شده است. درست است که سنا و امکان انتصاب نیمی از سناتور ها توسط شاه امتیازی برای او محسوب می شد و این سنا در برخی از دوره ها مانند دوره نخست وزیری مصدق کارشکنی نیز می کرد اما نمی توان تشکیل سنا را به عنوان یک عامل برای گذار از سلطنت مشروطه به سلطنت مطلقه دانست، زیرا در خود مجلس شورای ملی سابق نمایندگان اصولاً در یک فرآیند انتخاباتی صحیح انتخاب نمی شدند و به راحتی توسط دربار، دولت و ارتش دستچین می شدند.
علت اصلی همه پرسی برای انحلال مجلس هفدهم نیز همین امر بود. بنابراین، صحنه آرایی مجلس شورای ملی سابق به تنهایی امکان پذیر بود و نیازی به وجود سنا برای تبعیت نخست وزیر نبود، هر چند نقش سنا قابل انکار هم نیست، ولی در حد عاملی مهم و تاثیرگذار محل تامل است. بخصوص بر این نکته نیز تاکید می کنم که نظیر همین روند انتخاب افراد سرسپرده مانند هویدا در هر سه قوه (البته تا حد کمتری در قوه قضاییه) در پیش گرفته شده بود و اصولا این روند به صورت موازی در هر سه قوه و نهادهای کشوری و لشکری به پیش می رفت.
* بیان و تأکید اینکه حکومت موهبتی الهی است در گوشه گوشه قانون اساسی آن زمان که تبلور اصلی آن را می توان در اصل 35 متمم قانون اساسی مشروطه یافت، با این بیان که «سلطنت ودیعه ای است که به موجب الهی از طرف ملت به شخص پادشاه مفوض شده»، آیا توان نهان خودکامگی را برای شاه کشور ایجاد نمی کرد؟
**خیر بنده چنین تصوری ندارم. شما اکنون در سال 1391 چنین متنی را مطالعه می کنید و چنین استنباطی دارید که البته در زمان کنونی کاملا موجه است اما اگر به بحثهای دوره مشروطیت و تنظیم قانون اساسی و متمم آن، رسالاتی که در این زمینه تنظیم می شد و نشریاتی که منتشر می شدند مراجعه بفرمایید، می بینید که درج چنین عبارتی در متمم قانون اساسی چندان غیرمنطقی نیست.
برای درک بهتر باید مقام شاه را با پیش از مشروطیت و برای مثال با ناصرالدین شاه مقایسه نمایید. چنین تلقی برای منشأ سلطنت در مقایسه با دیگر کشورهای جهان بویژه همسایه شمالی، روسیه، و با توجه به تلقی مردم آن دوره اصلا غیرقابل توجیه نیست. اما برداشت بعدی از آن و عدم تغییر به مدت طولانی است که در نهایت به خیزش مردمی و نسخ آن انجامید.