روزنامه بهار در مطلبی به قلم علی دشتی نوشت:
هیاهوی ناشی از سنگینی تحمل یک ماده از قانون که به صراحت انتخاب شهردار را
برای بیش از دو دوره متوالی در همان شهر ممنوع می کند کم کم به حدی رسیده
است که اصل موضوع حقوقی را تحت الشعاع قرار می دهد.
هرچند حدود یک ماه پیش و با توجه به سابقه ای که از موضوع قوانین شوراها
داشتم تبصره یک بند 7 ماده 35 توجه مرا مجددا به خود جلب کرد، اما از طرح
عمومی آن خودداری کردم و صرفا با یکی از بزرگواران به طرح موضوع پرداختم و
با عنایت به حساسیت امر قرار بر آن شد تا بررسی حقوقی بیشتری انجام دهیم و
بعد از قطعیت به اعلام موضوع بپردازیم. چه آن که سابقه نشان داده که
طیف هایی که بعضی مقررات به منافع و اهداف آن ها لطمه ای وارد می کنند
بلافاصله به مقاومت های غیرحقوقی روی می آورند، به ذکر دلایل گوناگون جهت
توجیه می پردازند و اگر استدلال محکمی نباشد مساله اصلی تحت الشعاع قرار
می گیرد و اگر از این راه ها توفیق نیابند به دنبال اصلاح و استفسار قانون
برمی آیند یا به اندازه ای در رسانه های متعدد و وابسته خود به موضوع
می پردازند که اصل موضوع در میان مباحث به فراموشی سپرده می شود. نیز
می دانیم که حقوق علم ابزاری نیست بلکه هدف و غایت نهایی آن عدالت است.
نباید قوانین و مقررات به نحوی تفسیر شوند که بین افراد مختلف موضوع احکام
جداگانه ای صادر شود، یعنی به نحوی نشود که آقای (الف) مشمول حکم شود و
آقای (ب) مشمول حکم نشود در حالی که هر دو شرایط یکسانی دارند و به قول
دوستان حقوقدان، ترجیح بلا مرجح اتفاق نیفتد.
اما گویا اعلام موضوع منع
قانونی انتخاب مجدد شهردار برای بیش از دو دوره بر عده ای سنگین آمده و به
هر طریق و حتی با طرح دلایل غیرمستند و سخنان غیرحقوقی سعی بر توجیه موضوع
دارند. در زیر به ذکر مواردی می پردازم که خواندن آن هرگونه تردیدی را بر
این موضوع مرتفع می کند و علاقه مندان به بعضی افراد محترم و عزیز را از
پیگیری موضوع و استفسار و صرف وقت مجلس منصرف می کند و اجازه می دهند که
مجلس به امور مهم تری برسد.
1- ماده 71 قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شوراهای اسلامی کشور و انتخاب
شهرداران مصوب 1/3/1375 با اصلاحات بعدی آخرین قانون مربوط به شرایط انتخاب
شهردار است، اما اولین و تنها ترین قانون نیست چه آن که ماده 96 همین
قانون مقرر داشته که: (ماده 96- تمامی قوانین و مقررات مغایر با این قانون
لغو می شود) بنابراین روشن است که صرفا تمامی قوانین و مقررات قبلی که
مغایر مندرجات این قانون باشد لغو می شود و سایر قوانین و مقرراتی که به آن
اشاره نشده یا حکمی مغایر با آن در قانون مذکور نیامده است همچنان
پابرجاست؛ بنابراین مطابق با این قانون تمامی قوانین و مقررات قبلی
لازم الاجراست مگر آن که در قانون سال 75 و اصلاحات بعدی آن حکمی مخالف آن
آمده باشد.
2- از آنجا که در ماده 96 قانون شوراهای سال 75 صرفا تمامی قوانین و مقررات
مغایر ملغی شده و به عناوین قوانین قبلی از جمله قانون شوراهای محلی مصوب
شورای انقلاب اسلامی در سال 58 و قانون تشکیلات شوراهای کشوری سال 61 اشاره
نشده است؛ بنابراین این قوانین در مواردی که مغایرتی با قانون سال 75 و
بعد از آن ندارد لازم الاجراست. پس این استدلال که قانون سال 1375 قانون
جدید است و صرفا این قانون ملاک و معیار است اشتباه بوده و از نظر حقوقی
مردود است.
3- هم اکنون قانون شوراهای سال 75 با اصلاحات سال های 82 و 86 در بعضی
موارد مسکوت است آیا در موارد سکوت و به طور مثال درباره شخصیت حقوقی شورا
می توان گفت چون به شخصیت حقوقی شورا در قانون سال 1375 اشاره ای نشده این
شورا فاقد شخصیت حقوقی است و ماده 17 سال 61 که صراحت بر این موضوع اشاره
دارد ملغی است. به یقین چنین استدلالی نمی توان کرد.
4- قانون شوراها پر است از مثال های این چنینی. منابع بودجه شوراها به موجب
ماده 22 قانون سال 61 احصا شده و در قوانین بعدی هم حکمی در آن خصوص
نیامده و امروزه هم ماده 22 با آن که در سال 61 به تصویب رسیده همچنان مناط
اعتبار است؛ بنابراین در اعتبار قانون سال های 61 و 65 و 69 جای هیچ گونه
تردید و مناقشه نیست.
5- حال بحث اصلی بر سر آن است که تبصره 1 بند 7 ماده 35 قانون سال 69 در
قوانین بعدی، یعنی قانون سال 75 و اصلاحات آن اصلاح یا لغو شده است یا خیر.
قانون سال 75 نه صریحا و نه به صورت ضمنی حکمی درباره لغو تبصره 1 بند 7
ماده 35 قانون مذکور ندارد و به عبارتی اثباتا و نفیا درباره تبصره مذکور
اظهارنظری نکرده است و به بیان دقیق تر موضوع در ماده 71 قانون سال 75 با
سکوت مواجه شده؛ از این رو با توجه به ماده 92 قانون سال 75 که در اصلاحات
سال 82 به ماده 96 تغییر یافته و صرفا کلیه قوانین و مقررات مغایر ملغی شده
است ممنوعیت انتخاب شهردار برای بیش از یک دوره متوالی همچنان به قوت خود
باقی است.
6- قواعد حقوقی و فقهی درباره موضوع نیز بیانگر اعتبار حکم قانونی مورد بحث
است، قاعده «الجمع مهما امکن اولی من الطرد» اقتضا دارد که در تفسیر متون
قانونی و فقهی تا جایی که جمع بین دو حکم امکان پذیر است از طرد و نفی یکی
از آن دو خودداری شود؛ بنابراین در موضوع حاضر جمع بین ماده 71 قانون سال
75 و تبصره بند هفت قانون سال 69 امکان پذیر است و مبنایی برای عدم جمع
احکام این دو ماده وجود ندارد.
7- در بسیاری موارد برای درک درست مراد قانونگذار باید به شرایطی مراجعه
کرد که فارغ از مصداق خاص اظهارنظر حقوقی و تفسیری در موضوع شده است. در
این باره در سال های قبل به ویژه در ابتدای روی کارآمدن شورای دوره سوم نیز
بحث انتخاب متوالی برای بیش از دو دوره در نهادهای مسئول مطرح شده بود در
آن زمان خبری از گزینه های مطرح و سیاسی و تمدید دوره این اشخاص نبود تا
تفسیرها رنگ و بوی سیاسی بگیرد و با توجه به اشخاص مشمول به تفسیر قانون
پرداخته شود. بر همین اساس در سال 1386 استعلامی با این متن از شورای عالی
استان ها انجام می گیرد که در ذیل برای روشن ترشدن موضوع عین استعلام و
پاسخ آن ذکر می شود:
آیا انتخاب شهردار برای چند دوره متوالی در یک شهر وجاهت قانونی دارد؟
پاسخ: شهردار به عنوان مقام مجری تصمیمات شورای شهر طبق قوانین باید در
ابتدای هر دوره شورا تعیین و به مقام صالح برای صدور حکم معرفی شود، قانون
شهرداری مصوب 11/4/1334با اصلاحات بعدی شهردار برای مدت دو سال انتخاب
می شد و تجدید انتخاب وی نیز بلامانع بود که این مساله در ماده 50 قانون
مذکور مندرج شده است. لیکن در اصلاحات بعدی قوانین مرتبط وضع به گونه دیگری
است. قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شوراهای اسلامی کشور و انتخاب
شهرداران مصوب 1375 با اصلاحات 1382 به رغم ذکر موارد مربوط به نحوه
انتخاب، شرایط انتخاب و موارد دیگر درباره شهردار در موارد 71، 72 و 73 در
این مورد ساکت است. لیکن قانون تشکیلات شوراهای اسلامی کشوری مصوب 1361 در
تبصره 1 ماده 35 بیان می دارد: «انتخاب شهردار به صورت متوالی تنها برای یک
دوره در آن شهر بلامانع خواهد بود» توضیح این که با توجه به ماده 92 قانون
شوراها مصوب1382 که در آن تمامی قوانین و مقررات مغایر با قانون مذکور ملغی
شده است و تبصره 1 ماده 35 قانون پیش گفته مغایرتی این خصوص ندارد این
مقررات همچنان دارای وجاهت لازم است. بنابراین انتخاب مجدد شهردار تنها
برای یک دوره قانونی است و ملاک انتخاب مجدد شهردار، انتخاب برای یک شهر
است.( این استعلام به نقل از کتاب مجموعه نظریات مشورتی حقوقی شوراها و
شهرداری ها تهیه و تدوین شاپور نظرپور ذکر شد که البته متن مذکور نیز
برگرفته از استعلامی است که در سال 1386 توسط شورای عالی استان ها صادر شده
است. هرچند هم اکنون بعضی منتشر کنندگان این استعلام نیز به تناسب زمان
برخلاف نظر گذشته خود نظر می دهند اما با عنایت به فضای غیرسیاسی حاکم بر
زمان صدور این پاسخ بهتر می توان به مراد اصلی قانونگذار رسید. )
8- این موضوع روشن است که تعارض بین دو قانون مقدم و موخر باعث بی اعتباری
قانون مقدم می شود، یعنی زمانی که درباره یک موضوع دو حکم در دو قانون
متفاوت وجود داشته باشد قطعا قانون موخر که آخرین اراده قانونگذار است حاکم
می شود و قانون قبلی اعتباری ندارد. اما در این باره، بر عکس موضوع تعارض
حکمی در قانون موخر در این مورد وجود ندارد.
9- قاعده استصحاب نیز حکم می کند که اگر در بقای حکمی در گذشته یقین
داشته ایم و هم اکنون به وجود و بقای حکم شکی وارد شده است بقای حکم یقینی
سابق استصحاب می شود. در این مورد هم با توجه به قانون سال 69 که حکم به
منع شهرداری بیش از یک دوره متوالی می دهد و شک و شبه عده قلیلی از افراد
باید به بقای حکم قانون قبلی با توجه به عدم نسخ آن در قوانین قبلی داد.
10- اشتباه در استدلال های گروه منتقدان قانون سال 69 به حدی است که حتی
با ذکر استدلالات غلط و در تعارض آشکار با قانون سعی در القای نظر خود
دارند. مثلا در یکی از این دفاعیات مدیرکل شهرداری تهران حتی با تصور عدم
نیاز به حکم وزیر کشور برای شهردار به اشتباه این موضوع را دست مایه القای
خواست خود می کنند. غافل از آن که هنوز و همچنان مطابق قانون شهردار
می باید توسط شورای شهر انتخاب و حکم شهردار توسط استاندار برای شهرهای زیر
200 هزار نفر و برای شهرهای بالای 200 هزار نفر توسط وزیر کشور صادر شود.
ممنوعیت انتخاب برای بیش از هشت سال و دوره ای متمادی یکی از اصول اصلی
دموکراسی است که در بیشتر مشاغل اجرایی جریان دارد و از آن به عنوان به اصل
تناوب قدرت یاد می شود فارغ از بسیاری مزایای مستتر در این مساله توجه به
گردش نخبگان و امکان استفاده از استعدادها و بازشدن دوایر مدیریتی نیز از
جمله بعضی مزیت های این دسته از تجارب بشری است. محدودیت دوره ریاست جمهوری
در ایران برای بیش از دو دوره خود به تنهایی موید مزایای این تمهید قانونی
مناسب است. امید که قانونگرایی سرلوحه کارمان شود.
در پایان توجه همگان را به عدم قربانی کردن قانون برای منافع شخصی و جناحی
جلب می کنم. آیا به راستی در کشور عزیزمان ایران اسلامی با خیل عظیم
نیروهای کاردان و کارآمد ضرورت دارد.
