نکاتی حقوقی در ارتباط با مصوبه اخیر مجلس

بهزاد صابری: مصوبه اخیر مجلس محترم شورای اسلامی از جنبه های مختلف موجب خیر و برکت است. نخست از این جهت که نشان دهنده دغدغه جدی تمامی ملت نسبت به سرنوشت مذاکرات هسته ای است و این دغدغه ملی، در حرکت و اهتمام نمایندگان مردم جلوه داشته است. همچنین پیامی محکم و قاطع برای طرف های مذاکره با کشورمان است تا توجه داشته باشند مذاکره کنندگان کشورمان در مواضع اصولی و برحق خود، پشت گرم به حمایت نمایندگان محترم هستند.
اما در ارتباط با این مصوبه، دو ملاحظه کلی و اساسی وجود دارد که بایستی اشاره شود. نخستین ملاحظه که به اختصار بدان می پردازم، همان است که از سوی برخی از مسئولین عالی دولتی نیز مورد اشاره قرار گرفته؛ یعنی احتمال تداخل این مصوبه با حوزه عملکرد شورای عالی امنیت ملی. شورای عالی امنیت ملی، یک رکن فراتر از قوه مجریه است و در ترکیب اعضای آن، نام روسای قوای سه گانه، نمایندگان مقام معظم رهبری و فرماندهان عالی لشگری نیز وجود دارد. ضمن اینکه اعتبار مصوبات شورا، به تنفیذ رهبری نظام است. مذاکرات هسته ای نیز با جزئیات آن زیر نظر شورای مزبور و زیر نظارت عالی رهبر انقلاب در جریان است. کما اینکه مقام معظم رهبری تاکید کرده اند که «من مسائل کلان، خطوط اصلی، چارچوبها و خط قرمزها را عمدتا به رییس جمهور و در برخی موارد محدود به وزیر امور خارجه گفته ام اما جزئیات در اختیار آنها است.» با این تعبیر، خطوط قرمز و مسائل کلان از قبل توسط رهبری ترسیم شده و ایشان جزئیات را نیز در اختیار دولت دانسته اند. لذا ورود مجلس محترم به این مساله در این مرحله، از منظر «کلیات» و «خطوط قرمز» به نوعی ممکن است شائبه تداخل با شئون رهبری و شورای عالی امنیت ملی را ایجاد نماید و از منظر جزئیات نیز، مغایر با این نظر صریح ایشان باشد که جزئیات در اختیار دولت است. از این نظر، فرض عدم تطبیق مصوبه اخیر مجلس محترم با قانون اساسی فرض دور از ذهنی نیست که البته تشخیص این امر بر عهده شورای محترم نگهبان خواهد بود.
 
از این گذشته، یک ملاحظه کلی حقوقی دیگر نیز در خصوص مصوبه وجود دارد که در این یادداشت بیشتر به آن پرداخته می شود. البته باید انصاف داد که حتی بسیاری از حقوقدانان محترم کشور نیز، چه کسانی که در زمینه حقوق داخلی و حقوق اساسی تبحر دارند و چه کسانی که با حقوق بین الملل آشنا هستند، در مطالعات و بررسی های روزمره خود چندان با این وضعیت ها روبرو نیستند و لذا بروز این ایرادات و اشتباهات خصوصا در تشخیص «نوع سند» که در نتیجه مذاکرات حاصل می شود، حتی از سوی برخی حقوقدانان و یا نمایندگان محترم مجلس نه دور از انتظار است و نه قابل شماتت. ولی قابل نقد هست.
ایراد مهمی که در متن این مصوبه به چشم می خورد، اشارات مختلف به لفظ «توافقنامه» و نیز ارجاع به دو اصل از اصول قانون اساسی در ارتباط با انعقاد موافقتنامه ها و معاهدات بین المللی است. نتیجه اولیه ای که از اشاره به این اصول در متن مصوبه گرفته می شود، این است که نمایندگان، سند حاصله در نتیجه مذاکرات را یک موافقتنامه بین المللی دانسته اند. این در حالی است که آنچه در این مذاکرات حاصل می شود، يك «موافقتنامه بين المللي» در معنای خاص حقوقی آن نيست، و بدلایلی که در پایین گفته خواهد شد نمی تواند هم باشد. بلكه نتیجه این مذاکرات، صرفا يك «نقشه راه» است. به عبارت دیگر، يك «برنامه» مبتني بر اقدامات «داوطلبانه» و «متقابل» دو طرف است. مجموعه اي است از گام های برنامه ریزی شده و داوطلبانه که هر گام يك طرف با گام های طرف ديگر گره خورده و هماهنگ مي شود. کما اینکه نام آن را هم «برنامه جامع اقدام مشترك» يا «برجام» گذارده اند.
    
اين نكته خيلي مهمي است كه به دليل ظرافت آن، گاهي حتي مورد غفلت صاحبنظران قرار مي گيرد. فرق اصلی «برنامه اقدام»، با «معاهده» و «موافقتنامه» در ايجاد يا عدم ايجاد «تعهد حقوقي» برای کشور است. با انعقاد يك موافقتنامه بين المللي، همه طرف ها به لحاظ حقوقي ملزم به ايفاي تمام و كمال همه تعهداتي مي شوند كه در متن آن معاهده مي آيد. اگر يك طرف نقض تعهد كند، مسووليت بين المللي به دنبال مي آورد. اما «برنامه جامع اقدام مشترك» برای هیچ یک از دو طرف «تعهد حقوقی» به دنبال نمی آورد و نقض آن از سوي هيچ يك از طرف ها، به خودي خود به معناي «نقض تعهد» و بروز مسووليت بين المللي در معناي خاص حقوقي آن نمي شود. بلكه نتیجه نقض، شکست خوردن این چارچوب و اثبات ناکارآمدی آن است در باز گشودن گره این مساله است. در نتیجه، اگر ایران یا یک طرف دیگر در ارتباط با آنچه در این «برنامه اقدام» ذکر شده است، کوتاهی کند و انرا نقض کند، اتفاقی که می افتد این است که مساله هسته ای و تحریم های مربوط به آن همچنان لاینحل باقی مانده و طرفین «به لحاظ حقوقی» از وضع کنونی فاصله نمی گیرند. در واقع، نه ايران و نه طرف مقابل در نتيجه اين مذاكرات به يكديگر تعهد حقوقي بين المللي نمي دهند، بلكه پس از نزديك شدن ديدگاه ها و عبور احتمالي از شكاف ها در اثر مذاکرات، در يك مسير مشترك حركت می كنند. مسيري كه هيچ يك از طرف هاي مذاكره كننده نمي توانند تحقق كامل آن را تضمين كنند اما مي پذيرند كه اقدامات به صورت متقابل باشد و اعلام مي كنند كه «اگر» تمام اين اقدامات محقق شوند، نتيجه آن مورد رضايت آنها خواهد بود. اما اگر به هر دليل، بخشي يا همه اين ترتيبات و قرارها محقق نشود، امكان اجرا يا ادامه اجراي برنامه وجود نخواهد داشت و این با «نقض تعهد» در مفهوم حقوقی و معاهداتی آن متفاوت است.

اما چرا به لحاظ محتوایی، این سند نمی تواند یک سند تعهدآور و یک موافقتنامه بین المللی باشد؟ بدلیل آنکه طرف های درگیر، از اقداماتی صحبت می کنند که به لحاظ قانونی، بعضا خارج از اختیارات آنها است. مثلا در مورد قطعنامه شوراي امنيت كه صحبت آن هست و بايد مفاد قطعنامه هاي قبلي را لغو كند، اگرچه شش كشور طرف مذاكره با ايران، نفوذ زيادي در شوراي امنيت دارند و هر پنج عضو دايم شورا را در جمع خود دارند، اما به لحاظ حقوقي این گروه معادل با «شوراي امنيت» نيستند. شورا اعضاي ديگري هم دارد و لذا قانونا اين شش كشور نمي توانند به نمايندگي از شوراي امنيت تعهدي بپذيرند يا تضميني بدهند. ضمن اینکه اصولا شورای امنیت اهلیت انعقاد قرارداد ندارد. پس اگر مثلا این شش كشور، پس از حصول توافق، به هردليل در اقناع شوراي امنيت براي انجام يكي از اقدامات مورد نظر ناكام ماندند، عملا «برنامه اقدام مشترك» ابتر مي ماند و تمام يا بخشي از آن اجرايي نخواهد شد و چنين ناكامي، اثر متقابل خود را در جانب ايران هم خواهد داشت و ايران نيز بسته به مورد، برخي يا تمام اقداماتي را كه برعهده گرفته است اجرايي نخواهد كرد. در این سو نیز، صحبت از مثلا پیوستن ایران به پروتکل الحاقی است. و این امر در حدود اختیارات مجلس شورای اسلامی است و لذا مذاکره کنندگان از اکنون نمی توانند تعهد بدهند که ایران حتما به پروتکل خواهد پیوست. اما اگر به فرض، روزی ایران در پروتکل عضو نشد، ایران هیچ تعهد حقوقی را نقض نکرده، بلکه آن قسمت از برنامه مشترک، محقق نمی شود و لذا اقداماتی که در مقابل باید از سوی آن طرف صورت گیرد هم اجرایی نمی شود.

به همين دليل هم هست كه اصل برنامه اقدام مشترك، به لحاظ حقوقي داخلي ما نيازي به تصويب مجلس شوراي اسلامي هم ندارد چون يك سند تعهدآور حقوقي براي كشور نيست. فرض کنید فردی به نمایندگی از یک شرکت، با شرکت دیگری بر سر چند موضوع وارد مذاکره شود. مذاکره کننده، بر اساس دانسته ها و تجربیات خود، به طرف مقابل اظهار می نماید که اگر شرکت شما حاضر باشدفلان مقدار سرمایه بگذارد و فلان شرایط را در نظر بگیرد، به نظر می رسد که هیات مدیره شرکت ما حاضر خواهد بود در فلان موضوع برای شما تخفیف در نظر بگیرد. طرفین با این تفاهم میز مذاکره را ترک می کنند بدون اینکه برای شرکت های متبوع خود تعهدی ایجاد کرده باشند یا قراردادی منعقد شده باشد. اما یک برنامه اقدام را ایجاد کرده اند که «اگر» همه چیز طبق پیش بینی های مذاکره کنندگان جلو برود، به نتیجه مورد نظر منتهی می شود. حالا اگر مثلا هیات مدیره شرکت اول، بعدتر اعلام کند که ابدا حاضر به درنظر گرفتن هیچ تخفیفی نیست، از این شرکت نمی توان به جایی شکایت کرد چون تعهدی را نقض نکرده است. اما طبیعتا، این شرکت نمی تواند انتظار هم داشته باشد که شرکت دوم، آن سرمایه مورد نظر را در پروژه قرار دهد. یعنی آن طراحی و آن برنامه ریزی که صورت گرفته بود شکست خورده است؛ بدون اینکه طرفین تعهدی را نقض کرده باشند.

از این نمونه ها، در دنیای دیپلماسی فراوان دیده می شود. در مورد برجام هم همین وضع حاکم است. دیدیم که كنگره امريكا هم در هنگام بررسي مصوبه پر سر و صدای اخیر خود، به اين پيشنهاد كه برجام را به عنوان يك موافقتنامه بين المللي تلقي كنند و آن را نيازمند تصويب بدانند راي منفي داد. اتفاقي كه در امريكا افتاد، در واقع صرفا ایجاد یک محدودیت جديد از سوي قوه مقننه اين كشور بر اختيارات عادي رییس جمهور امريكا بود. كنگره امريكا، اختيار رييس جمهور در مذاکرات و پذیرش برخی اقدامات داوطلبانه را محدود كرده و آن را موكول به يك «آري» يا «خير» خود كرد اما همچنان، برجام را يك موافقتنامه تلقي نمي كند.

از سوی دیگر، مشابه اين مصوبه اخير كنگره امريكا را مجلس ما چند سال قبل و خيلي جلوتر از آنها تصويب كرده است. یعنی اگر اختيارات قوه مجریه امريكا اخيرا توسط كنگره محدود شده، مجلس شوراي اسلامي از چند سال پيش چنين شرايطي را به وجود آورده است. مجلس در آذرماه سال ١٣٨٤ اقدام به تصويب «قانون الزام دولت به تعليق اقدامات داوطلبانه در صورت ارجاع يا گزارش پرونده هسته اي به شوراي امنيت» كرده و سپس در تيرماه ١٣٨٩ قانون «صيانت از دستاوردهاي صلح آميز هسته اي جمهوري اسلامي ايران» را تصويب كرد. با توجه به اين دو قانون، خصوصا قانون دوم كه طبق ماده ٤ آن، هرگونه همكاري دولت با آژانس فراتر از تعهدات موافقتنامه پادمان صراحتا ممنوع شده است، اجراي داوطلبانه پروتکل الحاقی بدون مجوز مجلس امكان تحقق ندارد. همچنین در مرحله ای دیگر، عضویت رسمی در پروتکل نیز محتاج تصویب مجلس محترم است. لذا مجلس فرصت های متعددی برای بررسی شرايط حاكم بر برجام و تطبیق آن با منافع ملی در هر زمان دارد؛ و نه تنها نیازی به مصوبه اخیر نبود، بلکه تصویب متن برجام در مجلس ممکن است انتظارات غلط و سوئی در طرف مقابل ایجاد نماید مبنی بر اینکه موافقت مجلس با عضویت رسمی در پروتکل الحاقی، دیگر نه امری مربوط به آینده و یک «ما به ازاء» در برابر برخی اقدامات از سوی پنج بعلاوه یک، بلکه یک امر از پیش پذیرفته شده و از قبل تصویب شده تلقی گردد.

با توجه به همين نکات هم هست كه به نظر مي رسد مصوبه اخیر نه تنها غيرضروري، بلكه تكراري است و ارزش افزوده جديدي به همراه نمي آورد، و از آن بالاتر، حائز آثار ناخواسته و نامطلوبی نیز می تواند باشد.
پژوهشگر حقوقی و بین المللی / ایرنا