سرویس اقتصادی «انتخاب»: طرح کمیسیون اقتصادی مجلس تحت عنوان «طرح بانکداری جمهوری اسلامی ایران (طرح مسئولیت، اهداف، ساختار و وظایف بانک مرکزی جمهوری ایران») با ۶۷ ماده اول خردادماه تصویب شد و ۲۵ خردادماه به صحن علنی مجلس رفت و در حال حاضر مجلس در حال بررسی و تصویب مواد این طرح است.
طرح قبلی که گزارش شور اول کمیسیون اقتصادی بود اردیبهشت سال گذشته نهایی شد و گزارش کنونی که به صحن رفته در واقع شور دوم کمیسیون اقتصادی مجلس است. در گزارش شور دوم به دلیل مخالفت‌ها با گزارش شور اول تغییراتی اعمال شد که باز هم البته این طرح با مخالفت از جانب رؤسای پیشین بانک مرکزی و مدیران پیشین بانک‌های دولتی و خصوصی قرار گرفته و آن‌ها طی نامه‌ای به قالیباف ایرادات خود را مطرح کردند و خواستار توقف بررسی این طرح شدند.
اعضای کمیسیون برنامه و بودجه مجلس بر این عقیده هستند که گزارش شور دوم نواقص گزارش شور اول را برطرف کرده و زمینه را برای استقلال بیشتر بانک مرکزی از دولت فراهم کرده است. اما آیا واقعا چنین است؟
انتقاد رؤسای پیشین بانک مرکزی و مدیران پیشین بانک‌های دولتی و خصوصی
رؤسای پیشین بانک مرکزی و مدیران پیشین بانک‌ها در نامه خود به رئیس مجلس در تاریخ ۲۷ مردادماه بر چند مورد تاکید کرده‌اند که عقیده دارند به همین دلایل بررسی این طرح در مجلس باید متوقف شد. این نامه به امضای کسانی مانند عبدالناصر همتی، محمد حسین عادلی، طهماسب مظاهری، ولی‌الله سیف و محمود بهمنی رسیده است. اما انتقادات این مدیران به طرح چیست؟ انتقادات حول پنج مورد مهم است که به شرح زیر است:
منسوخ شدن قوانین چهارگانه پایه‌ای بانک مرکزی: ایراد مهم این مدیران به این طرح از بین رفتن قوانین پایه‌ای چهارگانه بانک مرکزی و خلاصه کردن همه موضوعات مرتبط با بانکداری در قالب یک قانون است. قوانین چهارگانه عبارتند از: ۱. قانون پولی و بانکی کشور مصوب سال ۱۳۵۱، ۲. قانون اداره امور بانک‌ها مصوب سال ۱۳۵۸، ۳. قانون عملیات بانکی بدون ربا مصوب سال ۱۳۶۲ و ۴. قانون تاسیس بانک‌های غیردولتی مصوب سال ۱۳۷۹. از منظر این مدیران این چهار قانون در طرح جدید کاملا منسوخ شده و همه موضوعات مرتبط با بانکداری تنها در یک قانون خلاصه شده و موضوعات دیگری نیز به آن اضافه شده که وزن و اهمیت کافی برای تدوین یک قانون مستقل را ندارند. به باور آن‌ها با توجه به اینکه مهمترین دغدغه، عملیات بانکی بدون رباست این کار با اصلاح قانون عملیات بانکداری بدون در سال ۱۳۶۲ میسر است، اما این طرح کل شرایط راهبری و تشکیلاتی ارکان بانک مرکزی را نشانه گرفته است.
شأن قانونی دادن به موارد نالازم: دومین ایراد از دید آن‌ها شأن قانونی دادن به مواردی است که اصلا نیاز به قانون ندارند بلکه در قالب آیین‌نامه‌ها، دستورالعمل‌ها و بخشنامه‌های فعلی و روزمره امور بانکی است. مثلا سیاست‌های ارزی و نحوه مدیریت ذخایر ارزی، اخذ اطلاعات مختلف در حوزه تبادل‌های الکترونیکی اطلاعات بین بانک مرکزی و بانک‌ها، دستورات نظارتی بانک مرکزی به بانک‌ها مانند نحوه تسویه با مشتریان بدحساب بانکی و نیز تعیین سقف روزانه و هفتگی برداشت از بانک‌ها و مؤسسات اعتباری از منابع بانک مرکزی و ... باید در قالب دستورالعمل و بخش‌نامه تعیین شود چرا که این موارد نیاز به انعطاف دارند و شأن قانونی ندارند.
عدم پیش‌بینی کاهش سلطه مالی دولت: در نامه مدیران یکی دیگر از ایرادات این است که در این طرح هیچ رویکرد مشخص، صریح و الزام‌آوری در زمینه حذف یا کاهش سلطه مالی دولت‌ها که از مشکلات اساسی کشور است دیده نمی‌شود.
تعیین اهداف متعارض: تعیین اهداف متعارض از جمله مشکلات دیگر این طرح است. به عنوان مثال همزمان کنترل تورم و حمایت از اشتغال به عنوان وظایف بانک مرکزی در نظر گرفته شده است که این دو مورد در شرایط خاصی می‌توانند با یکدیگر متعارض باشند. به عنوان مثال اکنون هدف اصلی فدرال رزرو آمریکا کنترل تورم است و به همین دلیل نرخ بهره را به شدت افزایش داده است. این افزایش نرخ بهره حتی ممکن است منجر به رکود اقتصادی در ایالات متحده شود و طبیعتا فدرال رزرو نمی‌تواند همزمان هر دو هدف را محقق کند. این اهداف متعارض از منظر این مدیران حتی در ماده ۴۴ نیز دیده می‌شود که همزمان هم حفظ ارزش پول ملی و هم حفظ قدرت رقابت‌پذیری و افزایش صادرات را به عنوان وظایف بانک مرکزی در نظر گرفته در حالی که باز هم در شرایط خاصی حفظ رقابت‌پذیری و افزایش صادرات با حفظ ارزش پول ملی در تعارض است.
ارتقای شورای فقهی از نقش مشورتی به رکن پنجم: اضافه شدن شورای فقهی به عنوان یکی از ارکان بانک مرکزی از جمله ایرادات دیگر این مدیران است و از منظر آن‌ها این رکن می‌تواند منجر به ایجاد تعارضات شود. مدیران می‌گویند وظیفه مطابقت قوانین با موازین اسلامی وظیفه شورای نگهبان است و ایجاد یک شورای دیگر در بانک مرکزی دخالت در وظیفه شورای نگهبان است. همچنین اختیارات وسیعی به شورای فقهی داده شده و کل بدنه بانک مرکزی را در بر می‌گیرد که این امر موجب خلط مسئولیت‌ها و سلب پاسخگویی از سایر ارکان بانک می‌شود.
ایرادات مرکز پژوهش‌های مجلس به طرح بانکداری جمهوری اسلامی ایران
نکته جالب ماجرا اینجاست که مرکز پژوهش‌های مجلس که بازوی تحقیقاتی خود مجلس شورای اسلامی است این طرح را ناقض استقلال بانک مرکزی می‌داند. در گزارشی که این مرکز در قالب مقایسه گزارش شور اول و دوم نوشته ضمن اشاره به شباهت‌ها و تفاوت‌های این دو گزارش ارزیابی نهایی خود را از گزارش شور دوم نیز منتشر کرده است. این مرکز بر خلاف نامه مدیران که روی وظایف بنیادی بانک مرکزی تاکید کرده بیشتر روی استقلال بانک مرکزی از دولت تاکید کرده و به این ارزیابی رسیده است که این طرح استقلال بانک مرکزی را کاهش می‌دهد به دلایل زیر:
۱. اضافه شدن مجمع عمومی و شورای فقهی به ارکان بانک مرکزی: شرکت‌های دولتی مجمع عمومی دارند و با توجه به تصریح متن به استقلال حقوقی بانک مرکزی افزودن مجمع عمومی به ارکان بانک که عموما برای شرکت‌هاست محل تامل است.
۲. ترکیب اعضای هیئت عالی: ترکیب اعضای هیئت عالی که جایگزین شورای پول و اعتبار است به نحوی تغییر کرده که تصمیمات هیئت عالی به نوعی وابسته به نمایندگان دولت یا اشخاص منصوب دولت شده است. از ترکیب هیئت عالی معاونین رئیس کل و یک نفر اقتصاددان و یک نفر متخصص بانکداری حذف شده و در عوض وزیر اقتصاد و رئیس سازمان برنامه و بودجه به آن اضافه شده است.
۳. عزل و نصب اعضای غیراجرایی هیئت عالی: نحوه عزل و نصب اعضای غیراجرایی هیئت عالی و رئیس کل بانک مرکزی در گزارش جدید کاملا تحت اختیار دولت قرار گرفته است و نصب و عزل اعضای غیراجرایی هیئت عالی کاملا توسط رئیس جمهور انجام می‌شود. در گزارش شور اول این عزل و نصب منوط به اجماع سران سه قوه بوده و عزل رئیس کل تنها در صورت «مستندسازی دلیل عزل به قصور یا تقصیر در انجام وظایف و گزارش‌دهی به مجلس و عموم» امکان‌پذیر بود.
۴. هیئت نظارت: در گزارش شور اول اعضای این هیئت توسط رؤسای سه قوه (هر کدام یک نفر) انتخاب می‌شدند در حالی که در متن شور دوم هر پنج عضو هیئت نظارت به پیشنهاد وزیر اقتصاد و تایید مجمع عمومی بانک مرکزی انتخاب می‌شوند.
مرکز پژوهش‌های مجلس در گزارش خود با توجه به موارد فوق به این نتیجه رسیده که ترکیب اعضای هیئت عالی که وزیر اقتصاد و رئیس سازمان برنامه و بودجه به آن اضافه شده، نحوه عزل و نصب اعضای غیراجرایی هیئت عالی و رئیس کل که توسط هیئت دولت ورئیس جمهور انجام می‌شود، تغییر در ترکیب و نحوه انتخاب هیئت نظارت که با پیشنهاد وزیر اقتصاد و تایید مجحمع عمومی انجام می‌شود و اضافه شدن مجمع عمومی بانک مرکزی به یکی از ارکان بانک، همه و همه دال بر کاهش درجه استقلال بانک مرکزی از دولت و به طور خاص کاهش استقلال عملکردی و نهادی بانک مرکزی از دولت در گزارش شور دوم نسبت به شور اول است.
این مرکز تحقیقاتی صراحتا اعلام کرده تغییرات شور دوم متضمن کاهش استقلال بانک مرکزی از دولت بوده که ضعف متن شور دوم در اصلاحات ناظر به تنظیم‌گری ارتباط بانک مرکزی و دولت را نشان می‌دهد. نتیجهگیری مهم این مرکز این است که حتی در صورت تصویب گزارش شور اول که از نظر استقلال بانک مرکزی بهتر از شور دوم است کماکان استقلال قانونی بانک مرکزی از دولت در کشور در زمره ۲۵ درصد کشور‌های با کمترین استقلال قرار می‌گیرد.
ارتقای شورای فقهی ار نقش مشورتی به رکن: رئیس کیست؟
شورای فقهی بر اساس ماده ۱۶ برنامه ششم توسعه کشور در بانک مرکزی به طور رسمی راه‌اندازی شد و تاکنون که چهار سال از عمر آن می‌گذرد بیشتر نقش مشورتی داشته و به هیچ عنوان در تصمیمات بانک مرکزی به صورت مستقیم دخالت نمی‌کرد. از زمان انتصاب آقای صالح‌آبادی به ریاست بانک مرکزی روز به روز بر قدرت شورای فقهی در بانک افزوده شد و مصوبات این شورا الزما می‌بایست رعایت شود، اما در طرح جدید بانکداری این شورا از نقش مشورتی کاملا جدا شده و تبدیل به یکی از ارکان بانک مرکزی شده است. ارکان بانک مرکزی در ماده ۵ طرح جدید و البته عجیب و غریب کمیسیون اقتصادی شامل مجمع عمومی، هیئت عالی، هیئت عامل، هیئت نظارت و شورای فقهی هستند. طبق بند «چ» این ماده رعایت مصوبات شورای فقهی برای تمامی ارکان بانک مرکزی و اشخاص تحت نظارت الزامی است و در بند «ح» نیز آمده که به شورای فقهی اجازه داده شده که کمیته‌های تخصصی و فنی و کارشناسی تشکیل دهد.
نکته اینجاست که «شورای بانکی حوزوی» حتی با حضور رئیس کل بانک مرکزی و معاونانش در شورای فقهی مخالف بوده و نظر این شورا این بوده که کل اعضای شورای فقهی را باید فقها تشکیل دهند. اما نگاهی به وظایفی که برای این شورا در این طرح آمده حکایت از تسلط همه جانبه آن بر تمامی بدنه بانک مرکزی است.
طبق ماده ۱۸ هدف از تاسیس رکن پنجم بانک مرکزی یعنی همان شورای فقهی حصول اطمینان از اجرای صحیح عملیات بانکی بدون ربا و نظارت بر عملکرد نظام بانکی و اظهارنظر نسبت به رویه‌ها و ابزار‌های رایج، شیوه‌های عملیاتی، دستورالعمل‌ها، بخش‌نامه‌ها، چارچوب قرارداد‌ها و نحوه اجرای آن‌ها از جهت انطباق با موازین اسلامی عنوان شده است. در نامه رؤسای پیشین بانک مرکزی و مدیران بانک‌ها آمده که این اختیارات بسیار وسیع، عملا اختیارات و مسئولیت‌های شورای مشورتی فقهی را به کل بدنه اجرایی بانک مرکزی و بانک‌ها می‌کشاند که باعث اختلاط در مسئولیت پاسخگویی خواهد شد.
در واقع این اختیارات وسیع هیچ گونه سنخیتی با ماهیت این شورا ندارد و بررسی تمامی مصوبات هیئت عالی از حیث انطباق آن‌ها با موازین شریعت اسلامی طبق گفته مدیران نه تنها باعث موازی کاری در طرح بلکه موجب طولانی شدن فرآیند سیاست‌گذاری و تصمیم‌سازی در حوزه‌های پولی و ارزی خواهد شد.
اما مسئله به همین جا ختم نمی‌شود. غلامرضا مصباحی مقدم که اکنون رئیس شورای فقهی بانک مرکزی است و قرار است در آینده روی کل فعالیت‌های بانک مرکزی نظارت داشته باشد چند روز پیش اعلام کرد که قرار است افرادی بعد از طی یک دوره آموزشی و رقابت به عنوان ناظر شرعی به بانک‌ها معرفی شوند. وی گفته که رویه‌ها و داد و ستد وجوه طی این سال‌ها بسیار نامناسب است و با انتصاب ناظرین شرع مطابق بودن یا نبودن کار بانک‌ها و شعب با شرع مشخص می‌شود. در واقع طبق گفته مصباحی مقدم ناظرین یک چک‌لیست دریافت می‌کنند و مطابق با این چک‌لیست فعالیت‌های بانک را رصد می‌کنند. سوای از اینکه این جملات چقدر مبهم هستند، اما پرسش این است که اساسا چگونه می‌شود با چک لیست فعالیت‌های بانک را نظارت کرد؟ فعالیت‌های بانکی گا‌ها از پیچیدگی زیادی برخوردار هستند که نظارت بر این فعالیت‌ها کار یک نهاد تخصصی مدرن در حوزه پول و بانکداری است نه ناظرینی که با نگاه به چک لیست فعالیت‌های بانک را زیر نظارت قرار دهند. البته افکار عمومی هم انتقاداتی به این سخنان وارد کرده و هدف از آن را اشتغال‌زایی برای روحانیون تفسیر کرده‌اند.
البته دی ماه ۱۴۰۰ بود که خود صالح‌آبادی در جمع «کارگروه تخصصی فقهی بانک مرکزی» در قم ضمن بیان اینکه تحول نظام بانکی بر اساس تطبیق با اصول فقهی و شرعی در این دوره با جدیت پیگیری خواهد شد در ادامه از حضور ناظران شرعی در بانک‌ها خبر داد و حتی گفت که این قانون در حال تدوین است.
نکته عجیب ماجرا نیز به رابطه بین بانک مرکزی و ستاد امر به معروف و نهی از منکر بر می‌گردد به طوری که در حال حاضر این ستاد غیر رسمی حتی از قدرت فرمان‌دهی و دستور به بانک مرکزی برای رعایت حجاب نیز برخوردار است و جالب‌تر اینکه صالح‌آبادی در واکنش به فرمان این ستاد اعلام کرد تمامی دستورالعمل‌ها و مقررات ستاد امر به معروف و نهی از منکر که به بانک مرکزی ابلاغ شده، به بانک‌ها نیز ابلاغ شد و تازه این فقط مقدمه کار است و کار با جدیت دنبال خواهد شد.
ناگفته نماند که خود آقای صالح‌آبادی زمانی که رئیس سازمان بورس و اوراق بهادار بود نیز کمیته فقهی سازمان بورس را با همکاری غلامرضا مصباحی مقدم تاسیس کرد و کار حتی به جایی رسید که حسن قالیباف اصل رئیس اسبق سازمان بورس در تاریخ چهار مرداد ۱۳۹۹ اعلام کرد که «جامعه مالی و سرمایه‌گذاری کشور از کمیته فقهی ما عقب‌تر است چرا که از ابزار‌های متنوع طراحی شده استفاده نمی‌کند، ابزار‌هایی که به سادگی و سرعت بالا تامین مالی را ممکن می‌سازند». حال سؤال این است که آیا عدم استفاده از این ابزار‌ها توسط جامعه سرمایه‌گذاری کشور به دلیل عقب‌ماندگی جامعه سرمایه‌گذاری است یا اینکه پاسخ در جای دیگری نهفته است؟
