شهردار آينده و مسئله دفاع از مرزهاي قانون

 

امكان انتخاب مجدد شهردار كنوني تهران، اخيراً محل مناقشه موافقان و مخالفان بوده است. بزنگاه اين مناقشه، اعتبار و نفوذ قانوني است كه اجازه انتخاب مجدد شهردار را فقط يك بار مي‌دهد و در نتيجه، شهردار كنوني را از انتخاب مجدد براي بار سوم باز مي‌دارد. اين قانون از ديد طرفداران شهردار كنوني منسوخ و از ديد گروهي ديگر معتبر است.

اين يادداشت، نفياً يا اثباتا به عملكرد جناب آقاي قالي‌باف نمي‌پردازد، همچنان كه توجهي به توانمندي‌هاي احتمالي و برنامه‌هاي ساير نامزدان اين سمت ندارد. علاوه بر اين، اين يادداشت، خود را از مجالات سياسي پيرامون موضوع بركنار مي‌دارد و صرفا يك بررسي حقوقي در دفاع از مرزهاي قانون است.

و نكته آخر در مقدمه اين يادداشت، فراخواني است كه به همه حقوقدانان فروتنانه تقديم مي‌شود تا با نقد و اظهار نظر خود، به غناي موضوع بپردازند و ادبيات حقوقي كشورمان را كه به دليل تغييرات مكرر قانون، سخت نيازمند پاسخ به چالش كنوني است، پربارتر كنند.

نگاهي به قوانين

قانون تشكيلات شوراهاي اسلامي كشوري در تاريخ 1/9/1361 به تصويب مجلس شوراي اسلامي رسيد و تا اواخر خرداد ماه امسال بارها دستخوش اصلاح شد.

تا آنجا که به موضوع این یادداشت مربوط است،  نخستين اصلاح، تصويب قانون اصلاح قانون تشكيلات شوراهاي اسلامي كشوري و انتخابات شوراهاي مزبور در تاريخ 29/4/1365 و دومين اصلاح، تصويب قانون اصلاح پاره‌اي از مواد قانون تشكيلات شوراي اسلامي كشوري، مصوب 1361 و قانون اصلاح قانون تشكيلات شوراهاي اسلامي كشوري و انتخابات شوراهاي مزبور، مصوب 1365 است.

آخرين قانون مرتبط با موضوع نيز تصويب قانون تشكيلات، وظايف و انتخابات شوراهاي اسلامي كشور و انتخابات شهرداران، مصوب 1/3/1375 است. ملاحظه مي‌شود كه به دليل شرايط خاص، تشكيل شوراها سال‌ها به تعويق افتاد و پس از تصويب قانون اخيرالذكر در اواخر دوره دوم رياست جمهوري آيت الله هاشمي رفسنجاني، عملا شوراهاي اسلامي كار خود را از دوره اصلاحات آغاز كردند. ساير اصلاحات و تغييرات قوانين مذكور، ارتباطي با موضوع اين مقال ندارد.

آنچه در مناقشه جاري بر سر انتخاب شهردار تهران مورد استناد هر یک از طرفين است، دو قانون مصوب 1369 و 1375 است.

در بخش اول قانون 1369 كه به اصلاح موادي از قانون تشكيلات شوراهاي اسلامي كشور مصوب 1/9/1361 مي‌پردازد،‌ ماده 4 تصريح مي‌كند: ‍«بند 1 ماده 35 به شرح ذيل اصلاح و دو بند به عنوان بندهاي 7 و 8 به آن اضافه مي‌شود» كه بند 7 آن مستند كساني است كه انتخاب مجدد شهردار كنوني را قانوني نمي‌دانند. متن اين بند و تبصره ذيل آن كه يكي از وظايف شوراها را برمي‌شمارد، چنين است:

«بند 7 – انتخاب شهردار براي مدت چهار سال و معرفي به وزير كشور جهت صدور حكم

تبصره 1 – انتخاب مجدد شهردار به صورت متوالي، تنها براي يك دوره، در آن شهر بلامانع خواهد بود.»

طرفداران انتخاب مجدد شهردار کنونی تهران بر این باورند كه ماده 71  قانون مصوب 1375،‌ وظايف شوراي اسلامي شهر را بر شمرده و در بند اول آن «انتخاب شهردار براي مدت چهارسال» را ذكر كرده است. آنها با دعوي نسخ قانون قبلي برآنند، اين ماده قيد مذكور در قانون قبلي را نياورده و حتي در صورت عدم نسخ كل قانون متقدم، سكوت قانون 1375 به معناي مغايرت با قانون 1369 است. لذا به استناد يك اصل حقوقي كه در ماده 92 قانون اخير هم بدان تصريح شده كه «كليه قوانين و مقررات مغاير با اين قانون لغو مي‌گردد»، نتيجه مي‌گيرند كه دست كم تبصره ذيل بند 7 م 35 - كه به موجب قانون 1369 افزوده شده - ملغي و منسوخ است.

بنابراين، جان سخن در اينجاست كه آيا قوانين مقدم بر قانون 1375 (مصوب 1361، 1365، 1369) كلا يا جزئا (تبصره مربوط به منع انتخاب مجدد بيش از يك بار) منسوخ است يا به قوت خود باقي است؟ پاسخ به اين سوال حقوقي كليد حل معما خواهد بود كه در اين مقال بدان مي‌پردازيم. بديهي است كه اين مقال، رويكردي نظري با استناد به اصول فقه و مباني و فلسفه علم حقوق دارد و متاسفانه ادبيات حقوقي موجود، كمتر به چنین مواردی پرداخته است.

 

ادله حقوقي عدم نسخ كلي يا جزئي

يكم – بر اساس اين كه اصل، بر عدم نسخ قوانين است:

-        تا حد امكان، ‌از تلقي نسخ قانون بايد خودداري كرد.

-    اثبات نسخ بر عهده مدعي است. در اين مقال، به همه ادعاهايي كه در جهت اثبات نسخ قانون 1369 شده است، پاسخ داده خواهد شد و نگارنده اميدوار است كه اين پاسخ‌ها نقد شود.

-    در صورت عدم اثبات نسخ، يا تا زمان اثبات آن، قانون 1369 معتبر و در نتيجه، اصل، بر منع انتخاب مجدد شهردار، بيش از يك بار، در همان شهر است.

-    بديهي است كه ترديد در اين زمينه، ضمن آن كه قواعد خاص خود را دارد و به آن اشاره خواهد شد، چون به معناي عدم اثبات است، به دليل فوق‌الذكر، اعتبار قانون 1369 را مخدوش نمي‌كند.

 

دوم – اگرچه طرفداران نظريه عدم نسخ – چنان كه گفته شد – نيازي به اثبات دعوي خود ندارند، اما در اين بخش، ضمن بيان دلايل عدم نسخ قانون 1369، به پاره‌اي از احتجاجات مدعيان نسخ پاسخ داده خواهد شد:

-    اصوليان، نسخ را رفع حكم شرعي پيشين، با دليل شرعي پسين تعريف مي‌كنند اما اتمام مدت يا انتفاي مصلحت و ملاك حكم سابق را در آن شرط مي‌دانند. چنان‌ كه خواهيم گفت، هر دو قيد مذكور در ما نحن فيه منتفي است و بالاتر از آن، اساسا قانون لاحق (1375)  دليلي براي رفع احكام قوانين سابق به دست نمي‌دهد تا قائل به امکان نسخ باشيم.

-    نسخ را به صريح و ضمني تقسيم كرده‌اند. نسخ صريح، گاهي يك قانون را به طور كامل و گاهي ديگر، موادي از يك قانون را كه تصريح مي‌شود، در بر مي‌گيرد.

نسخ ضمني در جايي است كه جمع بين دو قانون دربارۀ يك مورد مذكور در هر دو، به هيچ وجه ميسر نباشد كه در نتيجه، قانون مؤخر، به طور ضمني، كاشف از نسخ قانون مقدم است، زيرا نشانگر آخرين اراده قانون گذار است.

بعضا در پايان یک قانون، نصي مبنی بر اين كه كليه قوانين و مقررات مغاير با اين قانون ملغي مي‌گردد، ذكر مي‌شود كه بعضي از حقوقدانان، آن را نسخ صريح تلقي كرده‌اند و به تبع آن، نسخ صريح را به نسخ موردي (يا شخصي) و نسخ نوعي تقسيم و نوع فوق‌الذكر را نسخ صريح نوعی فرض كرده‌اند.

نگارنده بر آن است كه تصريح با صرف بيان نص فوق‌الذكر محقق نمي‌شود. در تصريح، ذكر مشخصات قانون ملاك است، نه آوردن نصي كه متضمن يك اصل حقوقي است و بيان يا عدم بيان آن علي‌السويه است. اصل حقوقي نسخ مقررات مغاير، چه در نص آورده شود يا نشود، جاري و ساري است و اين چه تصريحي است كه بيان و عدم بيان آن تفاوتي نمي‌كند؟

در هر صورت، چه اين نوع از نسخ را نسخ صريح نوعي تلقي كنيم يا نسخ ضمني، چنان كه بيان خواهیم كرد، به مفهوم نسخ كليت يك قانون نيست و لذا نوع آن تفاوت چنداني نمي‌كند و اين تفكيك و نكته پيرامون آن، صرفا براي غنا بخشيدن به بحث مطرح شد.

در اينجا ذكر مثال براي موارد فوق‌الذكر ضروري است. به گمان نگارنده، قانون آيين دادرسي دادگاه‌هاي عمومي و انقلاب در امور مدني، مصوب 1/12/1379 بياني جامع از همه انواع نسخ را در خود دارد. ماده 529 اين قانون تصريح مي‌دارد: «از تاريخ لازم الاجرا شدن اين قانون، قانون آيين دادرسي مدني مصوب 1318 و الحاقات و اصلاحات آن [ نسخ صريح يك قانون، در كليت آن] و مواد 18، 19، 21، 23 و 31 قانون تشكيل دادگاه‌هاي عمومي و انقلاب، مصوب 1373  [ نسخ صريح بخش‌هايي از يك قانون] و ساير قوانين و مقررات در موارد مغاير  [ نسخ ضمني يا نسخ صريح نوعي] ملغي مي‌گردد.»

قانون مجازات اسلامي مصوب 1/2/1392 نيز در ماده 728 خود همين رويه را در پيش گرفته است. بديهي است كه حتي در صورت عدم ذكر عبارت «ملغي شدن قوانين و مقررات مغاير»، بدون ترديد همه آنها با تصويب قانون جديد، نسخ ضمني مي‌شود و نياز به ذكر اين نص نمي‌باشد.

 سوال اينجاست كه چرا قانون‌گذار، به ويژه در قوانين مهم، چنين دقتي به عمل مي‌آورد و بعضي قوانين را كلا و برخي ديگر را جزئا و باذكر يكايك مواد نسخ صريح مي‌كند و در عين حال، اعلام ملغي شدن ساير قوانين و مقررات مغاير را به رغم بداهت آن از ياد نمي‌برد.

در ما نحن فيه، وقتي كه پس از پانزده سال از تصويب قانون شوراها و دوبار اصلاح آن، اراده مقنن بر اين تعلق مي‌گيرد كه با توجه به فضاي جديد كشور، قانون مصوب و اجرا نشدة پيشين احيا شود و به دنبال تغيير شرايط سياسي و اجتماعي، اصلاحاتي را در آن ضروري تشخيص مي‌دهد، چگونه مي‌توان پذيرفت كه به رغم اهميت آن قانون، از بيان نسخ صريح قوانين قبلی خودداري كند؟ آيا مي‌توان قانون‌گذار را متهم به غفلت از روية پسنديدة خود در ساير قوانين كرد يا آن كه ارادة او بر چيز ديگري تعلق گرفته است؟

-    بي‌گمان، قانون 1375، قانون 1369 را نسخ صريح موردي يا شخصي نمي‌كند و صرفا با ذكر الغاي قوانين مغاير، مي‌تواند آن را نسخ صريح نوعي، يا از ديد نگارنده نسخ ضمني كند. اكنون پرسش اين است كه آيا نسخ صريح نوعي يا نسخ ضمني، مي‌تواند به معناي نسخ كليت يك قانون باشد يا صرفا مواد، تبصره‌ها يا حتي عبارات مغاير را شامل مي‌شود؟ آيا عبارت «لغو قوانين و مقرارت مغاير» اساسا مي‌تواند دلالت بر يك قانون معين و نسخ كل آن داشته باشد؟

بديهي است كه هيچ دليل اصولي بر نسخ كليت يك قانون با ذكر عبارت فوق وجود ندارد و لذا دعوي اين كه با تصويب قانون 1375، قانون 1369 كلا منسوخ مي‌گردد، فاقد وجاهت قانوني است. در اين صورت قانون قبلي معتبر است و بايد به سراغ مواد يا بخش‌هايي رفت كه دلالتي بر نسخ آنها وجود دارد و در مورد تبصره ذيل بند 7 ماده 35 قانون 1361 كه به موجب ماده چهار قانون اصلاحي مصوب 1369 افزوده شده – چنان‌ كه خواهيم گفت – چنين دليل تاكنون اقامه نشده است.

همين جا بايد اشاره كرد كه برخي طرفداران نسخ، با اشاره به مفاهيمي مانند سياق يا روح قانون، ماهيت نگاه    قانون‌گذار، این‌که شهرداری نهادی غیردولتی است!! و تلقی حذف مفاد قانون قبلی و سکوت قانون جدید به عنوان مغایرت دو قانون، یا ادعای این که باور به عدم نسخ قانون قبلی متضمن پذیرش مواردی است که مشروعیت شوراها را مورد تشکیک قرار می دهد- و معلوم نیست که چه استدلال حقوقی بر این ادعا دارند – تلاش کرده اند، به جای استدلال اصولی و حقوقی درباب مفهوم نسخ و تطبیق آن بر مصداق موردنظر، بیشتر به طرح گزاره های ژورنالیستی – و نه حقوقی – بپردازند و همین امر نشانگر ضعف استدلال آنها و اثبات صحت قول به عدم نسخ است که بر اصل منطبق است. جالب آن که بعضی از ادعاهای فوق را حقوقدانان یا حتی بعضی نمایندگان مجلس که بیش از دیگران باید پاسدار حریم قانون باشند، مطرح کرده اند.

متأسفانه باید گفت که تاکنون، هیچ یک از طرفداران دو نظریه، تفصیلی عمیق و مبتنی برمبانی اصولی وحقوقی، درجهت اثبات دیدگاه خود نداشته اند.

-         آنچه بیان شد، درباب اثبات عدم نسخ کلیت قوانین مقدم بر قانون 1375 است. مشروح مذاکرات مجلس شورای اسلامی که می تواند معیاری برای تفسیر قانون باشد، درهنگام بررسی قانون مصوب 1375، در این زمینه نتایجی به دست می دهد که دال بر ارادۀ قانون گذار مبنی بر مخالفت با تصریح به نسخ قوانین قبلی و اکتفا به ذکر نسخ موارد مغایر است. همین یک نکته در رد نظریه مدعیان نسخ کافی به نظر می‌رسد.

-         به رغم آن که اثبات نسخ قانون برعهدۀ مدعی آن است، در سطور فوق ثابت شد که این ادعا وجاهت حقوقی ندارد و قوانین متقدم نسخ کلی نشده است. اینک باید به نسخ جزئی بخشی از قانون متقدم پرداخت.

 

سوم – در باب نسخ جزئی مفاد مورد نظر، یعنی تبصرۀ ذیل بند 7 مادۀ 35 که به موجب مادۀ 4 قانون مصوب 1369، به قانون مصوب 1361 افزوده شده، باید گفت :

-         با توجه به این که اصولیان نسخ را مشروط به اتمام مدت یا انتفای مصلحت و ملاک حکم سابق می دانند، اساساً قوانین مصوب 1361، 1365 و 1369، در سال 1375 و زمان تصویب قانون جدید به مرحلۀ اجرا نرسیده بودند تا دعوی اتمام مدت درمورد آنها مصداقی داشته باشد، همچنان که منتفی شدن مصلحت هم در مورد آنها مصداقی ندارد، بلکه برعکس تصور مدعیان، ارادۀ قانونگذار در سال 1369، بنا به مصلحتی، محدودیت انتخاب مجدد بیش از یک بار را افزوده که آن مصلحت تاکنون منتفی نشده است.

توضیح آن که پایان جنگ تحمیلی، بازنگری قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران و تغییر شرایط سیاسی و اجتماعی کشور؛ اجرای مّر قانون، تشکیل شوراها، انتخابی شدن شهرداران به جای انتصاب آنان وثبت جلوه‌های جدیدی از تجربۀ ارزشمند مردم سالاری دینی را موجب شده و همۀ اینها اقتضای چرخش قدرت را دارد. دقت شود که چنین رویکردی لازمۀ مردم سالاری و نه مبتنی بر مصلحت صرف است و مقنن به درستی این اقتضا را تشخیص داده است.

بنابراین روشن می­شود که اولاً حکم قانون در منع تجدید انتخاب شهردار بیش از یک بار، از الزامات جامعۀ مردم سالار ونه یک مصلحت است و ثانیاً حتی در صورت باور به مصلحت، مدعیان نسخ از کجا انتفای مصلحت را برداشت کرده­اند؟ به ویژه آن که چنین حکمی در سایر مناصب اجرایی مهم – مانند ریاست جمهوری – که با حق تعیین سرنوشت مردم گره خورده است، جاری است. حتی در مورد شخصیت کم نظیری همچون آیت الله هاشمی رفسنجانی، حقوقدانان و آگاهان جامعه، تغییر قانون برای امکان تصدی سمت ریاست جمهوری برای بار سوم از سوی ایشان را برنتافتند.

-         بند 1 مادۀ 71 قانون مصوب 1375 که «انتخاب شهردار برای مدت چهارسال» را از وظایف و اختیارات شورای شهر می‌داند، اساساً در مقام بیان مسئلۀ نصب شهردار از سوی شورای شهر بوده است و نه بیان شرایط احراز سمت شهردار یا شرایط و موانع انتخاب او. مادۀ 72 قانون سابق الذکر نیز که شرایط احراز تصدی سمت شهردار را طبق آیین نامه‌ای می داند که بنا به پیشنهاد وزارت کشور، به تصویب هیات دولت      می رسد و آیین نامۀ مصوب هیات وزیران در 11/6/77، هیچ کدام به نوبۀ خود در مقام بیان محدودیت انتخاب نبوده اند و حداکثر در این زمینه سکوت کرده اند.

-         ماهیت حقوقی سکوت و این که آیا سکوت، حداقل در مانحن فیه، در مقام بیان بوده است یا نه و این که آیا سکوت به مفهوم بیان است یا عدم بیان، از مباحث اصولی و حقوقی است که هم کمتر در بارۀ آن، به ویژه به صورت کاربردی و تطبیقی سخن گفته شده و هم می تواند محل اختلاف باشد و هست.

آنچه هیچ اصولی و حقوقدانی در آن تردید نمی کند، آن است که سکوت به معنای صدورحکم و درنتیجه امکان مغایرت آن با حکم دیگر نیست. از سوی دیگر، بدیهی است که سکوت در قانون 1375 را نمی توان به معنای حذف قید مذکور در قوانین مقدم دانست، زیرا این اصلاح و حذف تصریح نشده است و چنین ادعایی با مبانی اصول فقه و حقوق در تناقض است.

لذا با توجه به عدم نسخ و فقدان دلیل متقنی بر ارادۀ قانون‌گذار برای حذف شرط منع انتخاب مجدد شهردار، بلکه وجود اقتضائات ، قراین و مصالحی بر آن، هرگز نمی توان ، حتی با استناد به فحوا هم ادعای عدم نفوذ حکم سابق کرد.

برآنچه درباب سکوت گفته شد، باید افزود که مدعیان حذف مفاد مربوط به منع انتخاب مجدد شهردار یا سکوت قانون که آن را به مثابه عدم بیان و در نتیجه لغو حکم فرض کرده اند، تنها به شرطی می توانند دعوی خود را قابل طرح بدانند که نسخ قوانین مقدم را مفروض بگیرند. باید گفت که چگونه آنچه محل نزاع و مناقشه است، می تواند مبنای استدلال باشد؟ آیا چنین احتجاجی همچون «دانی کف دست از چه        بی موست؟ چون که کف دست مو ندارد» نیست؟ و اگر آنان مبنای دیگری دارند، آن را بیان کنند.

 

چهارم – آنچه فوقاً ذکر شد، درباب اثبات عدم نسخ کل یا جزء موردنظر در قوانین مقدم است. برفرض وجود تردید در نسخ کل قوانین مقدم یا جزء موردنظر که حکم منع انتخاب مجدد شهردار را بیش از یک بار تصریح می کند، چه باید کرد؟

-         چنان که پیش از این هم گفته شد، اصل برعدم نسخ است و در صورت تردید و عدم قبول اصل فوق‌الذکر، با توجه به وحدت موضوع دوحکم و شک در حکم لاحق، بقای حکم سابق و عدم نسخ آن و درنتیجه اعتبار و نفوذ منع انتخاب مجدد شهردار استصحاب می شود. استصحاب حکمی از مسلمات مورد اتفاق اصولیان است.

-         نگاهی به ماهیت دو حکم مستفاد از دو قانون نشان می دهد که ما با مفهوم تخصیص یا نسخ جزئی که شبه تخصیص است، روبرو هستیم. تبصرۀ ذیل بند1 ماده 35 (مصوب 1369) حکم می کند که هر فرد واجدالشرایطی می تواند به عنوان شهردار انتخاب شود واین حکم را با استثنای کسی که دوبار به شهرداری همان شهر انتخاب شده، تخصیص می زند. همۀ اصولیان و علمای حقوق نیک می دانند که درصورت دوران امر بین نسخ و تخصیص، تخصیص مقدم داشته می شود.

حال که بحث بدین جا رسید، بدنیست، نکته ای جدید را برای اثبات عدم نسخ، برنکات قبلی بیفزاییم. درباب    تفاوت های نسخ و تخصیص، مواردی چند ذکر شده که ازجملۀ آنها این است که تخصیص باید پیش از فرارسیدن زمان عمل به عام باشد ولی نسخ باید پس از آن باشد و روشن است که در مانحن فیه، قانون مصوب 1375 پیش از فرارسیدن زمان عمل به حکم عام بوده و نمی تواند ناسخ قوانین متقدم تلقی شود.

در هرحال ، حکم دوران امر بین تخصیص و نسخ در اصول فقه و مبانی علم حقوق روشن است. از آنجا که نسخ کلاً ارادۀ قانون گذار را از بین می برد، براساس اصل «الجمع مهما امکن اولی من الطرح» که ترجیح تخصیص را برنسخ اقتضا دارد، زیرا به مثابۀ عمل به هردو قانون است و نیز به مقتضای قاعدۀ غلبه و اصل «ما من عام الاّ وقد خص»، همۀ اصولیان، به ترجیح تخصیص برنسخ حکم داده اند.

این حکم تنها یک استثنا دارد و آن هم در صورتی است که ناسخ، بعد از زمان عمل به آنچه منسوخ تلقی می شود، صادر شده باشد و در مانحن فیه ، قطعاً چنین نیست و قانون 1375 که ناسخ انگاشته می‌شود، قبل از زمان عمل به قوانین متقدم که منسوخ فرض می شوند، صادر شده است. البته باید افزود که دربارۀ عدم جواز نسخ حکم، قبل از هنگام عمل به آن اختلاف نظر وجود دارد ولی قول مشهور که نگارنده بدان عقیده دارد، همان است که فوقاً ذکرشد.

 

پنجم – با فرض پذیرش نسخ، اشاره باید کرد که اصولیان مبحثی را مطرح کرده‌اند که اگر از واجبی نسخ وجوب   

شود، آیا عمل به آن جایز است یا نه؟ جالب است گفته شود که در این مورد، اصولیان به سه دسته تقسیم شده‌اند: قائلان به جواز، تفکیک و عدم جواز.

ورود به چنین بحث پیچیده ای در این مجال نمی گنجد، اما عجالتاً باید گفت که نسخ وجوب، ملازمه با حرمت و منع ندارد و با اباحه و جواز بیشتر سازگاری دارد.

تاکید باید کرد که نسخ حرمت یا منع و نهی، اقتضای جواز دارد و در مانحن فیه، اگر بپذیریم که قانون قبلی نسخ شده، به جواز تکرار انتخاب شهردار رأی داده‌ایم، اما سخن در این است که چنین نسخی، چنان که گفتیم، اصلاً وجاهت ندارد.

همین جا باید گفت که هر دو بحث فوق، یعنی جواز عمل به حکم پس از نسخ وجوب آن و نیز جواز عمل به حکم، پس از نسخ حرمت آن – که این بندۀ کمترین، درحد بضاعت اندکم، به یاد ندارم که بحث دوم در کتب اصول طرح شده باشد- نیازمند آن است که اصولیان معاصر در آن غور کنند و به گونه‌ای کاربردی و مسئله محور آن را تبیین نمایند.

 

ششم – عدم ذکر موضوعات بسیاری در قانون مصوب 1375، مجری قانون را دعوت به مراجعه و عمل به قوانین

متقدم می کند و این خود دلیل دیگری برعدم نسخ آنهاست، زیرا همواره باید راهی برای حل معضل ابهام، اجمال یا سکوت قانون یافت و خدای متعال ، بنا به قاعدۀ لطف، هرگز نمی پسندد که بنده‌اش در عمل به وظیفۀ خود سرگردان باشد.

 

هفتم – وجود مواردی متعدد از عمل به قوانین مقدم یا تصویب قوانین و مقررات براساس آنها، پس از تصویب قانون

مؤخر دال بر رویۀ مقبول مقنن ومجری قانون در پذیرش ادامۀ اعتبار قوانین متقدم است. احصای آن موارد، از عهدۀ این مقال که به بیان مبانی نظری می پردازد، خارج است.

بدین نکته بسنده می کنیم که از قضا در مسایل مالی و بودجه، چنین مواردی بسیار یافته می شود و با فرض نسخ قانون قبلی،  عمل به آنها مشروعیت خود را از دست می دهد.

چه باید کرد؟

-         همة مخالفان و موافقان را دعوت می کنم که به آنچه در این مقال گفته شد، پاسخ دهند. حوزویان، خبرگان، حقوقدانان، مجلسیان، نهادهای علمی و پژوهشی در حوزۀ حقوق ، کانون وکلا و حتی مطبوعات حقوقی به غنای این بحث بیفزایند.

-         شهردار محترم کنونی که انسانی فرهیخته و قانون‌مدار است ، پس از مشورت با مشاوران حقوقی خود، درصورت فقدان پاسخی مستدل به مفاد این مقال، از نامزدی این سمت انصراف دهد و نام خود را در تاریخ ایران، به عنوان کسی که قانون را بر آبروی خود مقدم داشته است، به ثبت برساند.

-         شورای محترم شهر، اگر پاسخی مستدل به آنچه بیان شد، نیافت، براساس همین استدلال عمل کند وحکم معتبر قانون را در منع انتخاب مجدد شهردار کنونی، حتی با وجود اعتقاد به توانمندی هایش زیر پا نگذارد.

-         با توجه به این که شهردار با معرفی شورای شهر و حکم وزیر کشور منصوب می شود، وزارت کشور نیز استدلال حقوقی طرفین را بررسی ومدنظر قرار دهد.

-         مجلس شورای اسلامی، فارغ از حاشیه های سیاسی موضوع، صرفاً براساس استدلال حقوقی، نظریۀ تفسیری خود را بدهد، زیرا در نهایت تفسیر قوانین عادی با مجلس است. بدیهی است که اظهارنظر نمایندگان، رئیس محترم کمیسیون شوراها و امور داخلی یا اصل 90 ، اعضای کمیسیون حقوقی و قضایی، فراکسیون مدیریت شهری و بالاخره معاونت نظارت مجلس ، به هیچ وجه درحکم تفسیر رسمی مجلس تلقی نمی شود.

در پایان، چند نکته می‌ماند: این که قانون‌گذار باید تبعات تغییرات مکرر در قانون را بسنجد. قانون اقتدار خود را از مقبولیت اجتماعی می گیرد و سازوکاری برای ایجاد نظم درجامعه است. تغییرات مکرر قانون، باورپذیری اجتماعی و نظم را برهم می زند و مجریان را با مشکل مواجه می کند که قضیۀ مانحن فیه ازجمله موارد آن است. حقوقدانان و اساتید حقوق هم باید دیدگاه های خود را بیان کنند تا برغنای دانش حقوق افزوده شود و اصولیان باید در جهت کاربردی ترکردن علم اصول بکوشند.

سخن آخر: این مقاله در مقام دفاع از مرزهای قانون بود، نه مصلحت زید یا عمرو. و آخر دعوانا ان الحمد لله رب العالمین.

ð ð ð

چکیدۀ مقاله :

Ÿ بنا به قانون مصوب 1369، انتخاب مجدد شهردار کنونی تهران برای یک دورۀ دیگر ممنوع است.

Ÿ طرفداران شهردار کنونی برآنند که قانون مصوب 1375 جایگزین قانون متقدم و ناسخ آن است و لذا انتخاب مجدد شهردار بلامانع است.

Ÿ اصل، برعدم نسخ است و مدعیان نسخ باید دعوی خود را اثبات کنند که این مقاله بر آن است، تاکنون دلیلی حقوقی و متقن نیاورده اند.

Ÿ این مقاله ضمن رد احتجاجات قائلین به نسخ، اثبات می کند که قانون متقدم نسخ کلی نشده، دلیلی بر نسخ تبصرۀ مربوط به منع انتخاب مجدد شهردار برای بیش از یک دوره نیز وجود ندارد و مشروح مذاکرات مجلس شورای اسلامی، عدم ذکر مواردی در قانون متاخر که مستلزم مراجعه به قانون متقدم است ونیز سوابق متعدد عمل به آن وحتی صدور قوانین برمبنای آن، بر این واقعیت دلالت می کند.

Ÿ مبانی اصولی نسخ که اتمام مدت، انتفای مصلحت و ضرورت نسخ پس از عمل به حکم قانون است، به هیچ وجه بر این قانون قابل انطباق نیست.

Ÿ سکوت قانون متأخر به معنای مغایرت با قانون متقدم نیست تا دعوی نسخ امکان پذیر باشد.

Ÿ راه رفع تردید، استصحاب بقای حکم قانون متقدم است.

Ÿ قانون متقدم قانون متاخر را تخصیص زده است و در صورت تردید، تخصیص برنسخ مقدم است.

Ÿ نظام مردم سالاری دینی و چرخش قدرت، اقتضای عمل به قانون منع انتخاب مکرر شهردار (و هرسمت مهم دیگری) است و این اقتضا- که فراتر از مصلحت است- منتفی نشده تا عدم ذکر آن را در قانون متأخر- که در مقام بیان شرایط و موانع انتخاب یک شهردار نبوده است – به مثابه نسخ بدانیم.

Ÿ این بحث نیازمند نقد و کنکاش بیشتری است.

* محمدمهدی زنجاني   - حقوقدان